质疑“先例判决”

张海龙


新华社8月15日报道：郑州市中原区法院为推进司法改革，开始试行一种“先例判决”审判制度。当地法学界人士认为，其“不仅有利于增加法院审判的透明度和权威性，而且有利于促进司法公正和提高审判效率。”果真如此，倒是件值得额手相庆的好事。然而，“先例判决”只是看上去很美，稍加思索便会令人困惑不已。

对于“先例判决”，中原区法院的解释是，“经过某种程序被确认的先例生效判决对本院今后处理同类案件具有一定的拘束力，其他合议庭或独任审判人员在处理同一类型、案情基本相同的案件时，应当遵循先例做出大体一致的判决。”明白人一眼就可看出这是在效仿英美判例法。问题就出在此处。

首先，中原区法院凭什么能够确认对其后案件具有判例拘束力的“先例”？在与法、德、日等国一脉相连，秉承大陆法系传统的中国，判例并非其法律渊源，成文法才具有至高无上的地位。法院仅有司法权，即使是最高人民法院，也只有司法解释权。一个区法院无权立法，更无权确认判例为法律渊源。若认为“应当遵循先例”，则违反了现行司法制度。

退一步讲，中原区法院能否确认具有一定参考比照意义的“先例”？我国法律规定，司法审判可加以参考的判例，只有最高人民法院才有权确认，并通过判例汇编或者公报等形式公诸于众。毫不避讳地说，作为区法院试行“先例判决”，至少是拔高了三级，自我加冕地享有了最高法院的权力。再说，即使是经最高人民法院确认的典型判例，也只不过具有“参考比照”价值，“先例判决”又何来对同类案件的拘束力？

其次，中原区法院为什么不依照法律而去遵从“先例”？中原区法院的“先例”是当初依法审判形成的，其后若有同类案件，接着依法判案不是挺好，何必又要找出一副“先例判决”的行头来？既不合法，又多此一举浪费人力物力。中原区法院曾以一起盗窃案的审理说明“先例判决”，然而刑法是以“罪刑法定”为首要原则的，严格说来，即使判决结果正确无误，依照先例进行判决也是对“罪刑法定”的违背，在真正意义上并未实现司法公正。

再次，“先例判决”能否提高审判效率和节约成本，并使审判透明度和法院权威得到增强？对成文法国家的法官而言，严格遵照法律审判是其不可推卸的职责，遵从“先例判决”是对其法定义务的偷懒。凭“先例判决”来躲避成文法的法官，又怎能掌握来自繁杂案例的大量法律规则？由中原区法院审核确认后予以公布的“先例”，缺乏有效的审查机制，若先例错误，因保持“延续性”会出现一系列的错案，法院的权威性岂不要丧失殆尽？“提高审判效率”难道不是一厢情愿？

最后，“先例判决”是否具备存在所必需的基础？与英美法系作个比较就会一目了然。从历史国情来看，判例法源出英国，是以英国渐进型的社会改革和高素质的法官为基础，经过长期积累缓慢发展而来的。目前中国的突进型改革不能满足实施判例法的前提条件。从内容来看，英美法系确定“先例”须遵循以下原则：一是只有高级法院能够形成先例；二是上级法院的司法先例对下级法院在类似案件的审判具有约束力。这是基于下面的假定：从整体来看，上级法院的法官比下级法院的法官更有经验，不仅学识较高，而且具有相当的独立性，可以不受外界的压力解释和适用法律。中原区法院试行“先例判决”，从基层开始实践判例法于理不通。从效果来看，判例的作用除了在具体案件中确权，更重要的在于保证法律相当程度的稳定性，以及有步骤地发展法律规则。中国的“先例判决”能实现后两种么？

西风东渐之际，要求中国实行英美判例法，扩大法官自由裁量权的呼声不绝于耳，具体设想更是层出不穷。长远来说，中国或许应该从判例法中汲取营养，以弥补传统成文法之不足。但这必须基于一个合适的平台，那就是我国的突进型改革已经深刻影响到社会理念这一底层，以及，通过统一司法考试等多种手段大幅度提高法律从业人员的素质。在未来几十年，中国不可能也不应该跨越历史与国情的限制，仓促出台中国版的判例法制度。


作者：广西大学法学院 电话：0771-3231277 电子邮件:alan@elong.com


浙江省温州市人民政府


温州市区土地储备管理暂行办法

温政令第63号


《温州市区土地储备管理暂行办法》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自2002年10月1日起施行。

市 长


二○○二年九月二十三日







温州市区土地储备管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为确保政府对建设用地的集中统一管理、统一供应，优化土地利用结构，充分实现土地资产价值，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称土地储备，是指政府为了调控土地市场，获取土地利用的最佳效益，防止国有土地资产的流失而对国有土地进行适时储存、管理和前期整理开发的行为。
第三条 本办法适用于温州市区（鹿城区、龙湾区、瓯海区）国有土地的储备。
第四条 温州市国土资源行政主管部门主管全市土地储备工作。温州市土地储备机构负责办理市区国有土地储备管理的具体事务。
第五条 市土地储备机构根据城市建设和产业发展的需要、土地的供求关系和储备土地最佳收益成本比，制定土地储备计划，经市国土资源与财政行政部门审核，报市人民政府批准实施。
第六条 土地储备实行储备预告制度和定期发布储备土地信息制度。
市国土资源行政主管部门对政府需要储备的土地应当提前告知土地使用权人。
市土地储备机构对所储备的土地应当以适当方式公开向社会发布信息。
第七条 市计划、财政、规划、房管、建设等部门应当按照各自职责，做好土地储备的相关工作。

第二章 储备土地的来源

第八条 下列国有土地应当纳入储备：
（一）新征用的土地，但各类园区和用地规模较大的重点工程除外。
（二）收回的建设用地：
1．因实施城市规划调整土地利用结构而被收回的土地。
2．因单位搬迁、解散、撤销、破产或者其他原因停止使用和国有、集体企业因改制而被收回的土地。
3．因闲置而被收回的土地。
4．土地使用期限届满被收回的土地。
5．土地使用权转让中申报价格明显低于市场价格，政府实施优先购买权而取得的土地。
6．因土地使用权人申请，符合储备条件而被收回的土地。
（三）政府投资垦造的土地和国有未利用土地。
（四）其他需要储备的土地。
第九条 国有建设用地的收回程序：
（一）土地使用权人申请收回的，申请人持有关资料向市国土资源行政主管部门提出申请。
政府需要收回的，由市国土资源行政主管部门根据收储计划向土地使用权人发布收回通告。土地使用权人按通告要求向市土地储备机构提供有关资料，做好腾空的准备工作。
（二）市土地储备机构对土地使用权人提供的土地和地上建筑物、构筑物、其他设施的权属、数量、用途、四至范围等情况进行实地调查和核对。
（三）市土地储备机构可以就拟收回土地的相关事项，向市规划行政主管部门征询规划意见。
（四）市土地储备机构根据调查和征询意见结果，拟订土地使用权收回补偿方案，经市国土资源行政主管部门审核后，报市人民政府审批。市人民政府在批准土地使用权收回补偿方案的同时，批准收回国有土地使用权。
（五）市土地储备机构依据市人民政府批准的土地使用权收回补偿方案与土地使用权人签订《国有土地使用权收回合同》。
（六）市土地储备机构根据《国有土地使用权收回合同》的约定，向土地使用权人支付土地使用权和地上建筑物、构筑物和其它设施收回补偿费用。土地使用权人向市土地储备机构交付被收回的土地和地上建筑物、构筑物与其它设施，并办理权属变更登记。
（七）土地使用权人在土地被收回时应当向市国土资源行政主管部门提供下列资料：
1．土地收回申请书；
2．土地使用权人或法定代表人身份证（复印件）；
3．营业执照、事业法人登记证或者批准文件；
4．土地使用权权属凭证；
5．建筑物所有权权属凭证；
6．地籍图和建筑平面图；
7．主管部门的书面意见；
8．其他需要提交的资料。
第十条 征用取得的国有土地需要储备的，由市土地储备机构出资，依照法定程序征用后纳入储备。
第十一条 由政府投资垦造的国有土地和国有未利用土地直接纳入储备。

第三章 土地使用权收回补偿

第十二条 土地使用权收回按下列原则补偿：
（一）以出让方式取得土地使用权的，按批准用途经有土地评估资质的中介机构评估，市国土资源行政主管部门确认，扣除已使用年限后的地价予以补偿。
（二）以划拨方式取得土地使用权的，以同类土地的取得费用加上该土地开发费用（即征地费用加上城市基础设施配套费）予以补偿。
建筑物、构筑物的补偿，依照同类建筑物的重置价乘以建筑成新或扣除已折旧金额（折旧年限按国家规定的标准执行）予以补偿。
第十三条 有下列情形之一的，土地使用权收回不予补偿：
（一）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。
（二）取得土地使用权无正当理由闲置两年以上未开发的。
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

第四章 储备土地的利用和前期整理开发

第十四条 市土地储备机构应当对储备土地进行合理的利用。
为了筹措土地储备资金，储备土地使用权可以设定抵押。
经规划部门会签，储备土地可以单独或连同地上建筑物、构筑物出租，也可以经批准建造临时建筑物出租。
建造临时建筑物的免收城市基础设施配套费。
储备土地利用的收入纳入储备资金专户。
第十五条 市土地储备机构应当对储备土地进行下列前期整理开发：
（一）地上建筑物、构筑物的拆除。
（二）土地平整。
（三）配套设施的建设。
（四）地下障碍物的清理。
（五）为了统一实施城市规划的需要，对周边的建筑物、构筑物进行扩拆，收回土地使用权等。完成供地前的各项准备工作，使供应的土地能随时交付。

第五章 土地储备资金的运作

第十六条 土地储备资金的来源：
（一）财政拨付给土地储备机构的资本金和专项拨款；
（二）经土地储备机构储备的土地出让收益的6%提成；
（三）金融机构贷款；
（四）其他来源。
第十七条 土地储备资金的使用：
（一）收回土地使用权的补偿费用；
（二）新征土地的补偿费用；
（三）收回或征用土地上建筑物、构筑物的补偿费用；
（四）储备土地的前期整理开发和管理费用；
（五）储备资金的利息等储备费用；
（六）其他相关费用。
第十八条 土地储备资金的回笼：
（一）储备土地供地后收入的地价款中其土地的成本由财政全额返还；
（二）因实施城市规划需要等政府行为造成储备土地供地时收回的地价款不足土地储备成本的，经审定后由市财政拨款补足。
第十九条 土地储备资金的运作：
（一）土地储备资金应当设立专户，专款专用，资金使用受市财政与审计部门的指导和监督。
（二）土地储备资金实行收支两条线管理。
第二十条 土地储备资金具体操作办法可以由市财政、国土资源行政主管部门根据本办法的规定另行制定。

第六章 法律责任

第二十一条 土地使用权被依法收回的单位或个人，应当按期交付土地；拒不交地的，由国土资源行政主管部门责令交出土地，并依法予以处罚。
第二十二条 符合本办法规定应当储备的土地，土地使用权人擅自转让土地使用权及其地上建筑物、构筑物的，由国土资源行政主管部门依法予以处罚。
第二十三条 土地储备工作人员玩忽职守，滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

第七章 附 则

第二十四条 各县（市）的土地储备管理可以参照本《办法》执行。
第二十五条 本办法自2002年10月1日起施行。