中国的社会团体为什么具有行政管理权？

吕为锟

内容提要：社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。《体育法》等法律规定社会团体具有一定的行政管理权，与《社会团体管理条例》相冲突。立法机关许可社会团体行使行政管理权，使其成为“二政府”，严重影响了最高行政机关国务院的权威，违背《宪法》。在党的领导下建立违宪审查制度，取缔社会团体的行政管理权，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

关键词：社会团体　行政许可　法律冲突　违宪审查

一、社会团体的定义和特征以及行政管理权的产生

《社会团体登记管理条例》第2条明确规定社会团体指“由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体也被称为“行业协会”、“民间组织”和“非营利组织”等，它具有六个基本特征：（1）正规性，即具有正式登记的合法身份；（2）民间性，即在组织机构上与政府分离；（3）非营利性，即不得为其拥有者谋取利益；（4）自治性，即能够控制自己的活动；（5）自愿性，即在其活动和管理中有显著的自愿参与的成分；（6）公益性，即服务于某些公共目的。［注1］世界各国社会团体具有相同的基本特征，没有强制性，但是中国的许多社会团体具有行政管理权，具有强制性，丧失民间性和自愿性。

中国的社会团体为什么具有行政管理权？是因为社会团体取得了授权，一是行政机关授权，二是立法机关授权。社会团体经行政机关授权后，虽然以自己的名义行使行政管理权，但它受行政机关的监督和指导，并受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》等法律的制约，对于由此产生的责任，行政机关有义务承担，行政行为相对人有权通过行政复议和行政诉讼程序解决行政纠纷，社会团体的这种行政管理权具有表面性和暂时性的特征，行政机关有权撤销授权，本文对此不进行详论。全国人大常委会制定的许多部门法中对社会团体的职权作出规定，许可社会团体以自己的名义独立行使行政管理权，不受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》的制约，由此产生的责任，行政机关不承担，立法机关也不承担，行政行为相对人不能通过行政复议和行政诉讼程序取得司法救济，引起了许多社会新问题。这种行政管理权具有实质性和永久性的特征，行政机关无权干预和撤销，只有立法机关通过修改或者废止法律才能撤销行政管理权，人们把立法机关授予行政管理权的社会团体称为“二政府”，颇值得研究。

二、社会团体具有行政管理权是法律冲突的结果

《体育法》第31条第2款规定“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”，全国人大常委会通过的《体育法》将全国性单项体育竞赛管理权全权授予社会团体，剥夺了国家体育总局对全国性单项体育竞赛的管理权，其弊端在足球竞赛中暴露出来。中国足球运动协会依法享有对全国性足球比赛的管理权，掌握着“中超”、“中甲”的管理权和经营权，并且具有处罚权，如果每个俱乐部主场的广告牌有40块，足协摊派下的要有一多半，万宝路、飞利浦等企业用巨额资金冠名，流到各个俱乐部手里的资金只是一小部分，严重影响到各俱乐部的积极性。2004年度有的足球俱乐部以《社会团体管理条例》为“矛”，试图实现会员的共同意愿，摆脱中国足球运动协会的束缚，以罢赛抵制中超，自愿举办联赛，被称为“革命派”；中国足球运动协会以《体育法》为“盾”，主张继续进行中超比赛，对罢赛的俱乐部以处罚相压制，被称为“保守派”。“罢赛风波”久久不能平静，社会舆论哗然。《社会团体管理条例》规定社会团体具有自愿性，《体育法》规定社会团体具有强制性，二者相矛盾，这种现象在法学理论上叫作“法律冲突”，足球界的“罢赛风波”仅是法律冲突的一个结果，不是全部结果。由于中国足球运动协会属于社会团体，当受到处罚的球队和球员不服处罚而对中国足球运动协会提起行政诉讼时，法院必定以中国足球运动协会为社会团体而不是行政机关为由，依据《行政诉讼法》的有关规定，裁定不予受理。中国足球运动协会的行政管理权不是由国家体育总局授权的，而是由全国人大常委会许可的，国家体育总局对此不承担责任，全国人大常委会理应对此承担责任，如果受到处罚的球队和球员起诉国家体育总局，法院受理后必定裁定驳回原告的诉讼请求；如果起诉全国人大常委会，法院必定裁定不予受理。可见，中国足球运动协会行政管理权不受《行政诉讼法》的制约，其处罚决定书的效力高于最高人民法院判决书的效力，——这也是法律冲突的结果。社会团体不是国家行政机关，社会团体工作人员不属于国家工作人员，根据“罪刑法定原则”，他们不能成为贪污、受贿和挪用公款等刑事责任主体，如果司法机关想追究贪污、受贿和挪用公款等刑事责任，在法律适用方面必然会遇到困惑。比如，2002年发生的“黑哨”龚建平案件中，检察机关起诉书指控龚建平犯有商业受贿罪，辩护律师作无罪辩护，一审法院经延期审理，判决认定龚建平犯受贿罪，处十年有期徒刑，虽然二审法院驳回上诉，维持原判，但法院和理论界对此仍然存在不同见解。中国足球运动协会经立法机关许可取得行政管理权，其工作人员同国家行政工作人员一样，如果他们收受贿赂不构成受贿罪，或者按照商业受贿罪判处较轻的刑罚，就是对这种受贿行为进行怂恿和支持。法院以受贿罪对被告人龚建平定罪量刑，存在合理性一面，但违反了“罪刑法定原则”，也存在违法性一面。从法院判决结果看，法院把中国足球运动协会工作人员（足球裁判员）龚建平视同国家工作人员，说明法院把具有行政管理权的社会团体视同国家行政机关。法院在刑事审判中把社会团体视同国家行政机关，而在行政审判中不把社会团体视同国家行政机关，——这还是法律冲突的结果。如果《体育法》没有许可社会团体具有行政管理权，那么上述各种争执均不会发生。

《律师法》第40条规定律师协会履行七项职责，律师协会取得一定行政管理权。2004年7月深圳60多名律师在联名提出的“罢免会长提案”中指责深圳市律师协会某会长上任一年就将历届律协留下的1200万元会费花光且留下巨额赤字，致使未来的六届律师协会将要用20年时间偿还欠账，每年将承担200万元的债务，花4000万元巨资（包括贷款利息）购买的1680平方米的律协办公楼仅仅为律协14名工作人员使用，拿律师血汗钱装点门面等等，“罢免风波”说明社会团体在履行行政管理职权过程中存在腐败现象。《行政许可法》施行前，司法行政部门每年向律师收取高额年检注册费，《行政许可法》施行后年检注册费被取消，正当律师们欢欣鼓舞时，律师协会的会费标准却让律师们大吃一惊，律师的负担非但没有减轻，反而大大加重了。2005年山东多数地市律师协会每年征收个人会费2000元，团体会费15000元，比北京团体会费10000元多5000元，多数地市律师敢恕而不敢言，乖乖地交纳，青岛律师联合起来了，集体说“不”，掀起大规模的“抗费运动”，在市司法局的行政干预下，一些大的律师事务所出于自身利益的考量，不得不妥协，交纳了会费，6月30日下午青岛市司法局召集没有缴费的律师事务所主任召开紧急会议，有一位副局长宣布：今天晚上12点以前，如果再不缴费的话，取消律师事务所的年检资格。在“最后通牒”的胁迫下，“青岛律师抗费运动”以律师失败而告终。有的律师不堪重负，试图根据社会团体的自愿性特征退出律师协会，但无法退出。《律师法》第39条规定“律师必须加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师，同时是中华全国律师协会的会员”，律师取得律师执业证后，无需申请加入律师协会，自然成为各级律师协会会员，多级会员资格的取得是法定的而不是自愿的，哪一级律师协会也没有向会员颁发会员证。如果律师想退出律师协会，就只有放弃执业。国办律师事务所“脱钩改制”后，我国合作、合伙律师事务所占绝大多数，律师事务所定位不明、管理混乱问题突出，律师协会具有行政管理权是主要原因之一。合作、合伙律师事务所以及外国律师事务所驻华办事处都是利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织，属于“民办非企业单位”。中办、国办《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号）规定对社会团体和民办非企业单位实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。国务院于1998年10月发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号）。民政部于1999年12月28日发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)，规定民办非企业单位按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务和其它共十大行业分类进行登记。民政部从2000年初至2001年底在全国范围内开展了一次大规模地对民办非企业单位的复查登记工作，全国大多数行业民办非企业单位均参加了民政登记，上海市司法局收到上海市民政局关于合作、合伙律师事务所应当进行民政登记的通知后，向司法部提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》（沪司发请［2000］57号），2000年6月7日司法部作出《关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复［2000］4号)。正是因为司法部贯彻执行《律师法》，作出不进行民政登记的批复，没有贯彻执行国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》和“中央统一登记精神”，导致民办律师事务所定位不明，其主体合法性受到质疑。《工伤保险条例》规定企业单位以及国家机关、事业单位、社会团体和民办非企业单位等五类社会组织可以按照规定参加工伤保险，合作、合伙律师事务所具备民办非企业单位的实质要件，因未进行民政登记而不具备形式要件，成为无照经营单位，无权参加工伤保险，即使劳动和社会保障部门准许参加，也难以得到社会保障。2004年夏天，我在青岛参加山东省劳动仲裁员培训班，后取得劳动仲裁员资格，在培训学习《工伤》时我特地向老师递一纸条，请教一个问题，“已由业务主管单位批准成立但尚未进行民政登记的民办学校、民办律师事务所等民办非企业单位，员工发生工伤后申请工伤认定的，是否认定为工伤？”讲课老师是山东省劳动和社会保障厅医保处长，他说：“这个问题非常复杂，暂不受理。”当律师在工作途中或者上下班路上发生交通事故受伤而提出工伤认定申请后，劳动保障行政部门依法根据双方是否存在劳动关系决定是否受理，必以单位没有取得营业执照即用人单位主体不适格为由认定双方之间没有形成劳动关系，从而决定不予受理，不可能作出工伤认定书。农民工受工伤后一般可以通过劳动仲裁程序获得赔偿，而律师受工伤后一般不能通过劳动仲裁程序获得赔偿，可以按照合伙或者雇佣关系处理，适用最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，或者按照劳动和社会保障部《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》的有关规定处理，这就是民办律师事务所不进行民政登记的“好处”。根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部《民办非企业单位登记暂行办法》之规定，民办非企业单位有个体、合伙和法人三种形式，这种体制具有科学性，而司法部根据《律师法》制定的登记条件远远高于国务院的规定，并且均不具备法人资格，程序上须经省级以上司法行政部门审批，没有科学性可言。2005年11月北京有一位律师在收取当事人千万元巨款后卷款失踪，合伙人面临承担连带责任，家庭财产朝不保夕，如果该律师事务所取得了法人资格，那么合伙人的家庭财产将受到法律保护，此案向律师敲响了警钟，规范登记管理并建立法人制度十分必要，刻不容缓。早在2001年夏天，我曾以律师和法学会员双重身份到日照市民政局民间组织管理局进行调研，有一位科长热情地接待了我。我问：“到底合作、合伙律师事务所应当在哪一个部门进行登记？”科长答：“根据中央统一登记精神和国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部门是民办非企业单位的唯一法定登记管理机关，其他任何单位和个人均无权登记，合作、合伙律师事务所是典型的民办非企业单位，应当由民政部门登记。”“难道司法行政部门没有登记管理权吗？”我一边争辩，一边把司法部制定的《律师事务所登记管理办法》和《关于律师事务所不进行民政登记的批复》复印件拿出来，让科长看。科长不屑一顾，说：“司法行政部门是民办律师事务所的业务主管单位，但不是登记管理机关，行业管理与登记管理是两码事，你们当律师的人一听就明白，还用问吗？”我的脸红了起来，没有一点儿争辩的勇气，象学生请教老师一样问如何申请登记。科长详细介绍了进行民政登记的条件和程序，与企业进行工商登记相类似，但必须具有有关行政部门作出的审批文件，否则不予登记。科长强调说：“如果民办非企业单位不来民政部门进行登记，它在税收、劳动保障等方面享受不到国家赋予民办非企业单位的优惠待遇，迟早有一天，非来进行登记不可。咱市有的民办律师事务所已经注册登记了，尚未登记的，请赶快前来登记。”我听了这话后感到非常意外，脱口而出：“谁说的？不可能吧！哪一家登记了？”我请求看看登记档案，眼见为实，科长欣然同意，从档案橱中抱出几个档案盒放在我的面前，里面均有由东港区司法局盖公章的审批文件。原来，东港区司法局主管的民办律师事务所和民办法律服务所全部进行了注册登记，均取得“民办非企业单位营业执照”，律师事务所的名称被核准登记为 “（日照）山东××律师事务所”。科长办公桌上还放有一份《民间组织登记联络员表》，排列着市级有关行政部门名称及其联络员姓名、职务和电话等，其中日照市司法局联络员姓名边永生，职务为政策研究室主任。我特地来到市司法局政策研究室，直问边主任：“你是民间组织登记联络员吗？为什么不联络？”边主任认真地答：“市局指派我担任联络员后，我参加了由市政府组织召开的全市有关行政部门联络员会议，开展了一段时间的联络工作，后来省司法厅发来一个不准进行民政登记的文件，我根据市局领导的安排停止了联络工作。”他从文件档案中找出《山东省司法厅关于转发的通知》（鲁司发通［2000］67号）。我又特地拜访了日照市东港区司法局律师管理科长刘忠贤，问：“全国各地合作、合伙律师事务所不进行民政登记，为什么你们登记了？”“合作、合伙律师事务所同民办学校、民办医院一样，只有经民政部门注册登记后才算依法成立。”刘忠贤科长兴致勃勃地说：“合作、合伙律师事务所属于非营利性组织，收费受物价部门限制，税务部门征收企业所得税是不合理的，我区合作、合伙律师事务所进行民政登记后，仅凭着民办非企业单位营业执照，以非企业为由拒交企业所得税，非常有效，税务机关从此不再来征收了……”在全国各地各级司法行政干部中，象刘忠贤一样贯彻落实党的统一登记政策的人，廖若晨星，——这就是法律冲突的后果。刘忠贤科长后因病去世，但他永远活在律师们的心中。某市有一家合伙律师事务所苦于无照经营，试图进行民政登记，但市司法局没有作出审批文件，市民政局拒不给予登记，无奈之下该律师事务所向市人事局提出登记申请，通过“走后门”取得了《事业法人登记证书》，放在抽屉里而不敢挂在墙上，担心被司法局发现并给予处罚。司法部根据《律师法》实行“两结合”管理体制，即行政部门与社会团体共同行使管理权，司法行政部门对不应当管的登记管理工作拒不交给民政或者人事部门，抓而不放；对应当管的业务管理工作交给律师协会，放而不抓，国办和民办律师事务所的登记管理机关和业务管理机关均错位，完全违背党的统一登记政策和国务院行政法规，司法部规定民办律师事务所不进行民政登记，就象规定律师结婚不进行民政登记一样，十分荒唐。《律师法》第19条规定律师事务所经省级以上司法行政部门审批后设立，没有明文许可司法行政部门进行登记管理，司法部规定国办所不进行人事登记、合作、合伙所不进行民政登记，属于对法律作扩大意义解释，被全国人大常委会默认。“两结合”管理体制具有“三违一符”特点，即它违背党的统一登记政策，违背国务院的行政法规，违背科学，“符合”《律师法》。党的“十六大”报告中提出“规范和拓展法律服务业”，2004年司法部开展了大规模的律师集中教育整顿活动，加强律师队伍建设，但《律师法》没有修改，“两结合”管理体制没有改变。2005年我给司法部长致信，对“两结合”律师管理体制提出质疑，呼吁贯彻“中央统一登记精神”，全面改革律师管理体制，并赠送了一幅对联，“千规范万规范无照经营不规范，旧拓展新拓展自己登记丢拓展”，横批“法律冲突”。在《律师法》与党的统一登记政策、国务院的行政法规相冲突的情况下，我认为司法部应当贯彻执行党的统一登记政策和国务院行政法规，允许民办律师事务所具有个体、合伙和法人三种组织形式，由各级司法行政部门进行业务管理，并由同级民政部门进行登记管理，只有这样才能实现规范和拓展，这种管理体制可称为“两分离”管理体制，即登记管理与业务管理相分离，律师协会没有任何行政管理权，社会团体自律性管理不能与行政管理相提并论。

目前，我国社会团体除在体育、律师行业具有行政管理权外，在会计、金融、保险和证券等众多行业中也具有行政管理权，都是部门法与行政法规相冲突的结果。

三、法律冲突是法学理论和法律制度落后的结果

进入20世纪，西方法治社会中政府行政职能和行政权开始大扩张、大膨胀，西方学者称为“行政国”现象。［注2］新中国成立后，我国长期实行计划经济，西方国家把中国称为“行政国”。改革开放以来我国逐步向市场经济过渡，有的学者主张实现“小政府、大社会”改革目标，借鉴国外先进经验，把政府管的事情交给社会团体管，社会团体的职权呈现膨胀趋势，这种思潮不符合法人制度理论。法人制度理论要求各类法人各负其责，行政机关具有行政管理权，社会团体没有行政管理权，均不应当从事经营活动。《德国民法典》首次以法律形式规定了系统、完整的法人制度，至今已有一百多年的历史，我国从1986年《民法通则》施行开始建立法人制度，仅20年。我国法学理论界主流学者主张法人共分为机关法人、企业法人、事业法人和社会团体法人等四类，这一理论没有全面反映我国现行法人制度，不能正确指导立法工作，《中华人民共和国民法（草案）》没有把民办非企业法人与其他法人并列作出规定，说明法人制度理论研究工作滞后。“与民事主体问题相关联的还有法人分类，民法通则将法人分为企业法人，机关、事业单位和社会团体法人，现在社会中介组织越来越多，民办、合资办学校、医院等日益增加，很难归入民法通则划分的四类法人。有关民事主体以及法人分类，如何规定为好，需要进一步研究。”［注3］2001年我在中法网发表《论民办律师事务所的发展方向》一文，根据《民法通则》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次提出“法人五分法”法人制度理论，即我国法人共分为机关法人、企业法人、事业法人、社会团体法人和民办非企业法人等五类。2003年4月国务院《工伤保险条例》规定五类社会组织应当参加工伤保险，符合“法人五分法”法人制度理论，同时说明“法人五分法”法人制度理论是对我国法人制度的正确反映。2004年10月我在法律图书馆网站发表《论中国法人制度新理论及其对市场经济法制建设的影响》一文，改称为“法人五类说”。如果“法人五类说”法人制度理论在法学理论界得到认同，用于指导立法工作，那么全国人大常委会将废止或者修改一批法律，撤销社会团体的行政管理权，法律与行政法规、宪法相冲突的问题就能够得到解决，未来的民法典能够对各类法人进行全面调整。2002年12月28日全国人大常委会通过的有关刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释，将渎职罪的主体定义为“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员”，具有行政管理权的社会团体的工作人员被纳入其中。有的学者认为，社会团体具有处罚权而不受《行政诉讼法》的制约，成为立法空白，呼吁全国人大常委会作出立法解释，将其纳入《行政诉讼法》调整的范畴。我认为，全国人大常委会将社会团体行政管理权纳入《刑法》和《行政诉讼法》调整的范畴具有一定的积极作用，但同时默认了社会团体的“二政府”地位，其消极作用更大，社会团体行政管理工作是否应当接受全国人大代表和人民群众的监督？“二政府”是否也应当在全国人民代表大会上作工作报告？由谁作报告？只有取消社会团体的行政管理权才能从根本上解决问题，如果任由社会团体继续行使行政管理权，民众反抗“二政府”统治的“风波”、“革命”和“运动”将不断涌现，“小政府、大社会”的理想必将变成“两政府、乱社会”的现实。

法律具有稳定性，行政法规具有灵活性，二者之间难免发生冲突。当法律与行政法规相冲突时，部委应当贯彻执行法律还是行政法规呢？许多学者认为，法律的效力高于行政法规，根据《立法法》的有关规定，部委应当贯彻执行法律，不应当贯彻执行行政法规。我认为，部委应当以《宪法》为依据并以党的政策为指导进行选择，违背宪法和党的新政策的法律是“恶法”，必定与国务院依据《宪法》和党的新政策制定的行政法规相冲突，部委应当贯彻执行行政法规而不应当贯彻执行“恶法”，只有这样才能与党中央、国务院保持高度一致，才能促进法律修改，如果部委一味地贯彻执行法律而不贯彻行政法规，就会出现部委依法规避国务院行政法规和党的政策的结果，部委可以找出贯彻执行法律的借口掩盖其没有与党中央、国务院保持高度一致的事实，把法律视为“瓶颈”，把管理不善的责任推给全国人大常委会。全国人民代表大会通过的基本法律均经众多专家学者多年论证，具有较高的立法水准，而全国人大常委会通过的大多数法律是由部委起草的，不乏社会团体参与并争分行政管理权，立法质量普遍较差，许多法律与行政法规、宪法和党的政策相冲突，立法过程和社会效果呈现出“关门立法→法律冲突→恶法乱国”的特点。例如：《道路交通安全法》出台后，人们在理解和适用方面存在诸多分歧，遭受众多学者批评。又如，《民办教育促进法》第9条规定“民办学校应当具备法人条件”，即不允许成立不具备法人条件的个体和合伙学校，将国务院确立的个体、合伙和法人等三种组织形式封堵两种，显然不利于民办教育的发展，尤其不利于民办学前教育的发展，名为“促进法”，实为“限制法”。再如，我国《宪法》规定国务院为国家最高行政机关，国务院依法享有最高行政许可权，而全国人大常委会通过的《行政许可法》规定自己享有比国务院更高的行政许可权，显然违背《宪法》，等等。2005年国庆节放假期间，我向全国人大常委会和中共中央政法委员会分别寄交《关于体育法等六部法律违背宪法的审查申请书》，为防止当地邮政局当作上访信件暗扣，特地从日照市跑到江苏省赣榆县邮政局，在得到邮递员保证投递的承诺后用挂号信寄发，至今没有回音。当法律违背宪法时，应当通过什么程序解决呢？从西方国家的经验看，违宪审查制度（或称司法审查制度）是宪政得以成立的一项关键性制度，是判断一个国家有无宪政的重要标志。如在美国，联邦宪法的起草者就认为，司法审查乃是一部宪法中必要的且不证自明的部分。而在美国宪政实践中，司法审查已经成为“宪法拱门上的拱顶石”，是“宪法机器中绝对必要的部件，抽掉这个特制的螺栓，这部机器就化为碎片”。现代宪政国家必须确立宪法的至上权威并建立违宪审查制度来予以保障。我国现行宪法在序言的最后一段宣布：宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。但遗憾的是，我们并没有依据这一规定建立起违宪审查制度。其结果，违宪现象大量存在得不到纠正，长此以往，宪法作为法律规范效力尽失，权威扫地，根本大法，根本无用。［注4］正是因为我国没有建立违宪审查制度，导致全国人大常委会制定的许多法律违背宪法而得不到及时修改，成为“恶法”，社会团体具有行政管理权，成为“二政府”，全国人大常委会行使行政许可权，成为“二政府总部”，社会团体依据法律独立行使行政管理权而不向全国人民代表大会作工作报告，国务院的政府工作报告没有囊括社会团体的行政管理工作，民众从国务院政府工作报告中不能获取全面的行政工作信息。

四、建议和悬赏

两军相冲突是战争，两法相冲突是没有硝烟的战争。我国许多法律与行政法规、宪法相冲突，导致许多社会团体具有行政管理权，被贬称为“二政府”，严重影响了最高行政机关国务院的权威，有损于共产党的执政形象，不利于构建和谐社会，特建议中共中央恢复成立“中央法律委员会”，并列于中央军事委员会，象重视维护领土完整、反对“两国论”、加强军队建设一样，重视维护宪法尊严，建立健全违宪审查制度，取缔“二政府”，确保行政法规、宪法和党的政策不受“恶法”所冲突，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

为了解决法律冲突问题，取消社会团体的行政管理权，我甘愿奉献自己的全部积蓄，特发布悬赏：凡中华人民共和国公民，不分年龄、姓别、民族、党派和职业，无论谁取消了中国社会团体的行政管理权，我自愿立即支付赏金二十万元。

注
1、孙玉芝，经济法教学大纲（2004年）。
2、参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社1999年版，第4页。
3、顾昂然，关于《中华人民共和国民法（草案）》的说明——2002年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上。
4、谢维雁，中国五十年宪政建设的困顿与前景，《社会科学战线》2005年第1期。
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作者简介：吕为锟，男，1964年6月出生，参加高考、成人高考和自学考试先后分别毕业于临沂师专外语系、曲阜师范大学英语系和山东大学法律自学考试，1993年考取律师资格，1994年从事律师工作至今，现任山东名律律师事务所律师，擅长办理经济纠纷、人身伤害赔偿、劳动争议和刑事辩护等律师业务，在省级以上杂志上发表论文三篇、自传一篇，在互联网上发表论文多篇，坚持“用律师从社会实践中总结出来的法学理论变革中国”的学术理念，2000年8月曾被中共日照市委、日照市人民政府授予“日照市专业技术拔尖人才”荣誉称号。
通讯地址：山东省日照市天津路117号。邮政编码：276826。工作单位：山东名律律师事务所。联系电话：13806336639。

浙江省丽水市人民政府


丽水市测绘管理办法

丽政令（2009）61号


《丽水市测绘管理办法》已经市人民政府第49次常务会议审议通过，现予公布，自2009年5月1日起施行。



市 长：卢子跃

二○○九年三月二十七日





丽水市测绘管理办法

第一章 总 则

第一条 为了加强测绘管理，促进测绘事业发展，保障测绘事业为经济建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》、《浙江省测绘管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 在本市行政区域内从事测绘及其相关活动适用本办法。

第三条 丽水市建设行政主管部门是本市测绘活动的行政主管部门（以下称市测绘行政主管部门），负责本市测绘工作的统一监督管理。

县级建设行政主管部门（以下称县级测绘行政主管部门）具体负责本行政区域内测绘工作的统一监督管理，其业务受市测绘行政主管部门的指导。

市、县（市、区）有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘管理工作，并接受同级测绘行政主管部门的业务指导。

乡（镇）人民政府、街道办事处应当协助测绘行政主管部门，做好测绘管理工作。

第四条 测绘行政主管部门依法履行辖区内下列职责：

（一）宣传和贯彻执行测绘法律、法规，依法查处测绘违法行为；

（二）管理测绘基准、标准并监督执行；

（三）管理和组织实施基础测绘，负责基础地理信息系统的建设和管理；

（四）组织管理地籍测绘，监督管理行政区域界线测绘、房产测绘及其他测绘；

（五）管理和监督测绘资质和测绘市场；

（六）管理地图编制、地图审核、地图产品和地图市场；

（七）管理测绘成果，向社会提供基础测绘成果和测绘公共服务；

（八）管理和维护测量标志；

（九）法律、法规和本级人民政府规定的其他职责。

第五条 在本市行政区域内从事测绘活动，应当采用国家坐标系统、使用1985国家高程基准和本市独立平面坐标系统，执行国家和省规定的测绘技术规范和标准。


第二章 基础测绘与其他测绘


第六条 基础测绘是公益性事业，实行统筹规划、分级管理、定期更新、保障需求、促进应用的原则。

第七条 测绘行政主管部门负责组织实施本行政区域内下列基础测绘项目：

（一）建立和复测基础平面控制网、高程控制网和空间定位网；

（二）测制和更新1∶500、1∶1000、1∶2000国家基本比例尺地图、影像图及其数字化产品；

（三）建立和维护更新基础地理信息系统；

（四）建设和维护基础测绘设施；

（五）普查、整测城市地下管线，建立和维护更新城市地下管线信息系统；

（六）编制综合地图集、普通地图集以及按照国务院测绘行政主管部门和省人民政府规定应当组织实施的其他基础测绘项目。

第八条 测绘行政主管部门应当根据上一级人民政府的基础测绘规划及本级行政区域的经济社会发展实际，会同同级发展和改革主管部门组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准，并报上一级测绘行政主管部门备案后组织实施。

第九条 基础测绘纳入市、县（市、区）国民经济和社会发展年度计划。

市、县（市、区）发展和改革主管部门应当会同同级测绘行政主管部门根据本行政区域的基础测绘规划和当年经济社会发展实际，编制基础测绘年度计划，并分别报上一级主管部门备案。

市、县（市、区）财政部门应根据基础测绘年度计划安排的项目和国家规定的测绘成本定额，核拨基础测绘经费。

第十条 基础测绘成果按下列规定更新。

（一）基础地理信息系统和城市地下管线信息系统的数据库应当及时更新数据及资料；

（二）平面控制网、高程控制网和空间定位网十年内复测一次；

（三）1∶500、1∶1000、1∶2000国家基本比例尺地图、影像图及其数字化产品每二年更新一次。

经济社会发展及城市规划急需的基础测绘成果应当及时更新。

第十一条 测绘行政主管部门应当会同同级国土资源和房产行政主管部门编制本行政区域的地籍和房产测绘规划，并与基础测绘规划相衔接测绘。

测绘行政主管部门应当按照规划，负责组织实施地籍和房产测绘规划中的基础地形图测绘；国土资源和房产行政主管部门负责组织实施其中的地籍和房产专业部分测绘，所需的基础地形图由测绘行政主管部门负责提供。

向单位或个人颁发的土地权属证书、房屋所有权证书，应当附有具备相应测绘资质单位测制的权属界址图和房产平面图。

第十二条 测绘行政主管部门应当建立基础地理信息系统，及时更新基础地理信息数据库，并建立基础地理信息数据的交换机构，健全交换机制，收集、提供、整合、管理本行政区域的地理信息数据，促进地理信息资源共享。

第十三条 市、县（市、区）有关部门根据各自职能建立或者使用地理信息数据的专业信息系统，采用符合国家标准的基础地理信息数据，并符合下列要求：

（一）采用本办法规定的坐标系统；

（二）采用的基础地理信息数据满足系统功能；

（三）涉密测绘成果的存储、使用等能满足保密管理的规定；

（四）专业地理信息系统中的公共数据应和测绘行政主管部门的基础地理信息系统共享。

基础地理信息数据由同级测绘行政主管部门负责提供和更新。

第十四条 城市建设用地和建设工程的拨地定桩、定位放线、变形观测及工程、地下管线竣工测量，应当由具备相应测绘资质的单位实施。

建设工程竣工后，建设单位应当在30日内进行竣工测绘（地下线管线工程应当在覆土前进行测绘），90日内向项目所在地测绘行政主管部门备案竣工测绘资料。

第三章 测绘资质与测绘市场管理



第十五条 在本市从事测绘活动的单位应当依法取得相应等级的测绘资质证书，并按照测绘资质证书规定的业务范围和作业限额从事测绘活动。

非本市测绘单位需在本市行政区域内从事测绘业务的，应当持有效的《测绘资质证书》等材料，向市测绘行政主管部门办理备案手续。

第十六条 市测绘行政主管部门受理本市行政区域内乙、丙、丁级测绘资质的申请。申报单位应当将所有材料录入《浙江省测绘资质网上受理办公系统》，同时将申报材料原件交由市测绘行政主管部门核验后报省测绘管理部门审批。测绘资质证书注册按国家和省有关规定办理。

从事经营性测绘业务的企业，在向工商行政管理机关申请营业执照前，应当先取得省测绘局出具的《企业测绘资质预核准通知书》。

第十七条 申请乙、丙、丁级测绘资质的单位，应当将所有材料录入《浙江省测绘资质网上受理办公系统》，并将下列材料原件交由市测绘行政主管部门核验：

（一）企业法人营业执照、验资报告或者事业单位法人登记证书；

（二）法定代表人和技术负责人简历及任命或聘任文件；

（三）符合规定数量的专业技术人员的任职资格证书、任用或聘用文件、劳动合同、毕业证书、身份证、非当地户籍提供暂住证以及医疗保险、养老保险等证明材料。聘用前属于失业、退伍、转业、提前退休、解除劳动合同、离职、辞职、停薪留职等情况的技术人员，需提供相关证明材料和当地人才市场出具的个人档案代理证明材料；

（四）当年单位在职专业技术人员名册；

（五）符合规定数量的仪器设备的数量、品种、规格清单，购置仪器设备的票据（包括内业、外业仪器设备和测绘软件），测绘仪器的《计量检定证书》；

（六）测绘技术、质量保证体系、测绘成果及资料档案管理制度的证明文件；

（七）办公用房的有关证明材料；

（八）可以反映本单位技术水平的测绘成果证明材料；

（九）其他需要提供的材料。

第十八条 具有法人资格的测绘资质单位在本市行政区域内设立分支机构的，应当向分支机构所在地的测绘行政主管部门备案，并不得以分支机构名义从事测绘业务。

第十九条 测绘单位名称、住所地、法定代表人等事项变更或者终止测绘业务的，应当及时办理变更或者注销手续。

测绘单位合并或者分立的，应当重新申请测绘资质。

第二十条 测绘及其相关专业技术人员只能受聘于一个测绘单位从事测绘业务。测绘单位聘用测绘及其相关专业技术人员必须依法签订聘用合同。

从事测绘作业人员，应当具有合法有效的测绘作业证件，但属临时聘用从事非技术性劳务的人员除外。

任何单位或个人不得妨碍和阻挠测绘人员依法从事测绘活动。

第二十一条 市测绘行政主管部门负责本行政区域内具有丙级、丁级测绘资质单位测绘作业证的受理、审核、发放、注册核准及监督管理工作。

第二十二条 在本市行政区域内从事委托、承接测绘及相关业务等市场活动的，应当遵循公开、公正、平等竞争的原则。禁止任何单位和个人分割、封锁、垄断测绘市场。

测绘资质单位不得接受挂靠。

测绘人员不得以个人名义从事测绘活动。

第二十三条 本市行政区域内，全部或者部分使用国有资金，工程预算在50万元人民币（含）以上的测绘项目，必须进行招标。

投资人认为需要招标的其他测绘项目也可以进行招标。

测绘项目依法应当实行政府采购的，按照政府采购的法律、法规及相关规定执行。

涉及国家安全和秘密而不适宜招标的测绘项目，由省测绘管理部门确认。

第二十四条 测绘行政主管部门和有关招投标主管机构应当强化对测绘招投标活动的监督。

第二十五条 基础测绘项目在实施前，应当编制技术设计书（方案）。测绘行政主管部门应当对基础测绘项目的技术设计书（方案）进行审查；属于重要测绘项目的，还应当组织有关部门或专家进行论证。技术设计书（方案）采用的技术或设备尚无国家规定标准的，测绘项目单位应当提出可行性研究报告。

第二十六条 测绘项目实施前，测绘单位应当持下列材料向测绘行政主管部门备案：

（一）测绘项目备案表；

（二）盖有本单位公章的测绘资质副本复印件；

（三）测绘项目委托合同；

（四）测绘项目人员的名册和测绘作业证件号码；

（五）测绘项目技术方案。

其中金额在100万元以上的测绘项目，以及建立地理信息系统等重要测绘项目，还应当提供由测绘行政主管部门组织的技术方案会审纪要。

市测绘行政主管部门负责市重点工程测绘项目、市本级及跨县（市、区）测绘项目的备案。县级测绘行政主管部门负责本行政区域内的测绘项目备案。

第二十七条 测绘项目单位应当将测绘项目委托给具有相应测绘资质单位进行测绘。 测绘单位应当在测绘资质证书规定的业务范围和作业限额内承接测绘业务，并与委托方采用书面形式订立合同（使用国家规定的测绘合同文本）。经测绘项目委托单位同意，可以将测绘项目的非主体、非关键性工程分包给其他单位，但分包量不得超过测绘项目总工程量的25%；接受分包的单位应当具备相应的测绘资质，并不得再分包。

第二十八条 测绘行政主管部门应当加强测绘行业信用建设，对在本行政区域内从事测绘业务单位的资质、业绩、测绘成果质量等情况向社会公布；对从事测绘市场活动的单位和个人违反有关法律、法规和规章的不良行为进行记录和公示。



第四章 测绘成果和测量标志


第二十九条 基础测绘成果由测绘行政主管部门统一管理、提供；非基础测绘成果由测绘项目单位负责管理，并接受测绘行政主管部门的监督。

第三十条 测绘项目出资人或者承担测绘项目的单位，应当在测绘项目检验合格后3个月内，向测绘行政主管部门汇交基础测绘成果副本或专业测绘成果目录。

测绘成果的副本和目录实行无偿汇交。

第三十一条 测绘成果管理单位应当采取措施保障测绘成果的完整和安全，并按照国家、省有关规定向社会公开和提供利用。

测绘成果属于国家秘密的，适用国家保密法律、行政法规的规定；需要对外提供的，按照国家、省有关规定的审批程序执行。

第三十二条 测绘成果所有权受法律保护。任何单位和个人未经提供测绘成果的部门或者测绘成果所有权人同意，不得擅自复制、编辑、转让、转借或者以其他方式向第三方提供测绘成果。法律、法规另有规定的，从其规定。

受委托完成的测绘成果，未经委托方同意，受委托单位不得留存、复制、编辑、转让、出版。

第三十三条 基础测绘成果实行使用许可制度。申请使用市、县（市、区）基础测绘成果的，申请人应当持单位介绍信或者有效身份证件和需要使用基础测绘成果的有关证明材料，向管理相应基础测绘成果的测绘行政主管部门提出申请。省外申请人还应当提交所在省测绘行政主管部门开具的测绘成果专用函。

受理申请的测绘行政主管部门应当自接到申请材料之日起七日内作出决定。准予使用的，由基础测绘成果保管单位与申请人签订使用协议后提供；不准予使用的，应当以书面形式告知申请人，并说明理由。

第三十四条 测绘行政主管部门应当建立测绘成果质量监督检查制度，加强对测绘成果质量的监督管理。

测绘单位应当建立健全测绘成果的质量保证体系。

全部或者部分使用国家投资完成的测绘成果，组织实施单位还应当按规定委托具有测绘质量检验资质的机构检验。未按规定委托检验或者检验不合格的测绘成果，不得提供使用。

第三十五条 基础测绘成果和国家投资完成的其他测绘成果，用于下列事项的，应当无偿提供：

（一）用于国家机关决策、规划、行政管理和社会公益事业的；

（二）用于政府及其有关部门和军队因防灾、减灾、国防建设等公共利益的；

（三）法律、法规、规章规定需要无偿提供的其他事项。

除前三点规定无偿提供的情况外，测绘成果依法有偿使用。

基础测绘成果和国家投资完成的其他测绘成果有偿使用取得的收入，应当纳入政府专项资金管理，用于基础测绘和测绘管理，不得挪作他用。

第三十六条 测绘行政主管部门负责本行政区域内测量标志的统一管理和保护工作，并具体管理和维护国家三、四等点及本部门建立的基础控制网点测量标志。

其他部门和单位负责由其建立的测量标志的保护工作。

第三十七条 测绘行政主管部门应当定期对永久性测量标志进行普查和维修。永久性测量标志的普查、维护和保管经费列入同级财政预算。

第三十八条 永久性测量标志由建设单位或者测绘行政主管部门委托当地乡（镇）人民政府、街道办事处或者其他有关单位指定专人保管。

测量标志保管实行义务保管与发放津贴相结合的制度。委托单位应当与测量标志保管人员签订保管协议，并按规定将协议书副本抄送测绘行政主管部门。

第三十九条 建设、国土资源管理部门应当将测量标志有关信息纳入规划和土地管理信息系统，在建设工程规划和土地审批中按国家和省有关规定做好测量标志保护管理工作。

任何单位或个人都有保护永久性测量标志和正在使用的临时性测量标志的义务，不得从事危及测量标志安全及使用效能的活动。

第四十条 工程建设应当避开永久性测量标志；确实无法避开，需要拆迁或者使永久性测量标志失去使用效能的，有关单位或个人应当持下列材料向测绘行政主管部门提出申请：

（一）测量标志拆迁申请表；

（二）建设用地规划许可证；

（三）已批准的规划总平面布置图；

（四）依法应当提交的其他材料。

测绘行政主管部门应当在收到申请后20日内予以回复。对同意拆迁的，有关单位或个人按规定支付迁建费用后方可移动、拆除或覆盖永久性测量标志。涉及军用控制点的，负责审批的测绘行政主管部门应征得军队有关部门的同意。

第四十一条 测量标志按照国家规定实行有偿使用。测绘单位或者个人在使用测量标志前，应当向标志所在地的测绘行政主管部门缴纳测量标志使用费。具体办法按省有关规定执行。



第五章 地图管理


第四十二条 测绘行政主管部门负责本行政区域内的地图、地图产品和地图市场的统一监督管理工作；其他有关部门按照职责分工负责地图的出版、印刷、广告和地图产品生产销售的监督管理工作。

第四十三条 地图内容表示应当符合国家和省的有关规定。

编制地图的单位应当取得相应的测绘资质，并在核准的业务范围内编制。需发布地图广告的，应当持公开出版地图的书号证明和省测绘局签署的关于同意地图载体发布广告的证明办理。

第四十四条 公开出版地图，展示、登载未出版地图，引进地图或者地图产品、生产地图产品的，有关单位应当将试制样图或者样品送测绘行政主管部门审查，同意后报省测绘局审核。

在影视画面、图书、报刊、广告、电子出版物和互联网等载体上展示、刊登或登载本市、县（市、区）各类示意性质的专题地图的，应当事先将样图报测绘行政主管部门审核。

第四十五条 地图及地图产品生产前，生产企业应当持下列材料，向测绘行政主管部门备案：

（一）地图或地图图形审核批文；

（二）地图产品样图或样品；

（三）工商营业执照副本；

（四）依法应当提交的其他材料。



第六章 法律责任



第四十六条 违反本办法，需进行行政处罚的违法行为，依照《中华人民共和国测绘法》、《浙江省测绘管理条例》及有关行政法规、规章的规定进行处罚。

第四十七条 测绘行政主管部门工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）在办理审核批准事项或者查处违法行为中，滥用职权、玩忽职守的；

（二）利用职务上的便利索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；

（三）不依法履行监督管理职责或者监督管理不力，造成严重后果的；

（四）其他依法应当给予行政处分的行为。

有关测绘资质单位、测绘项目单位、政府有关部门有违反本办法规定行为的，尚不够刑事处罚的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

违反本办法，构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第七章 附 则


第四十八条 本办法所称的测绘业务包括大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、工程测量、地籍测绘、房产测绘、行政区域界线测绘、地理信息系统工程、地图编制、导航电子地图制作等；测绘项目是指与测绘业务相对应的各种项目，以及包含在各种建设项目、资源调查项目中，为该项目服务的测绘项目。

本办法所称的基础测绘成果是指实施基础测绘项目过程中形成，通过各种信息载体表示的图形和数据资料。

第四十九条 本办法自2009年5月1日起施行。