浅谈书证的意义

刘福发


　　书证作为以文字、符号、图画等反映其与案件之间的关联性的证据，其在诉讼证明中的运用十分广泛，对于正确处理案件有十分重要的意义。
　　首先，书证在各种诉讼活动中是使用最为广泛的证据之一。书证大多数是以文书的形式出现的，而文书是沟通、交流、传递信息的媒介，在社会生活中被广泛使用。这些被广泛使用的文书，一旦涉及诉讼案件，便可以作为书证使用，证明有关事实。另外，依照法律规定，许多法律行为必须以书面形式进行。如在民事诉讼中，我国有关实体法律、法规对一系列重大的民事行为多限定必须采用书面形式，如《民法通则》第56条规定：“民事法律行为可以采取书面形式、口头形式或者其他形式。法律规定用特定形式的，应当依照法律规定。”《合同法》第10条规定：“法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。”故此，对于那些应当依法采用书面形式订立的合同，只有在采用书面形式的条件下，才具有法律效力。对于某些法律行为，法律要求必须经过公证才能产生应有的效力，除公证文书外，其他证据均不能证明该行为有效。这些都决定了书证使用的广泛性。
　　其次，书证是以其在客观载体上记载、表述的思想内容来证明案件事实的，一般具有意思表示明确、具体、形象的特点，使常人一看便知。如果收集到有关书证，许多情况下可以顺利弄清案件事实真相，有利于案件及时处理。尤其是某些法律文书在作出之后，又经过公证或鉴定程序，对其真实性、合法性已经审查、核实的，其证明效力就更为显著；同时，书证在许多情形下属于直接证据。可以直接证明案件的主要事实。这一特点在民事诉讼和行政诉讼中表现得更为明显。对一些民事、行政案件的有关待证事实，根据法律的有关规定，应当采用书面文件的形式来加以证明。这是因为根据有关实体法的规定，一些民事法律关系和行政法律关系的发生、变更或消灭，应以书面形式表示，即其权利义务关系是以书面形式确定的。因此，在诉讼证明中，往往可以依据书证认定案件主要事实或关键情节，从而使案件得以及时、准确地处理。
　　再次，书证以一定的物质材料作为客观载体，只要文字、符号和图案等在特定的客观载体上生成和保存下来，其表述的特定思想内容也就固定下来。如果书证本身未遭毁损，它所记载和表述的内容就可以长期保存。即便有时其客观物质载体遇有毁损，只要不影响到有关的文字、符号和图形，同样可据以了解其所载述的人的思想、行为、事件等有关事项，并不影响其证明力。从这一点上，与物证或人证会因时间的流逝、环境的变迁，或者基于其他主观、客观上的原因而发生变化、异常或失真的情形相比，书证更具有显著的优越之处。
　　最后，书证是审查其他证据是否真实、可靠的重要依据。书证常常形成于案件发生之前或发生过程中，其内容是对一定案件事实的客观记载，只要经过必要程序确认其并非出自伪造，经核实其事后未被篡改，其真实、可靠性就毋庸置疑；书证中的相当一部分属于公文性书证，是国家职能机关为行使职权而制作的，这种书证的真实性一般是有保障的，具有较强的证明力。如国家审判机关制作的已经发生法律效力的刑事、民事、行政判决书和裁定书，国家各级行政主管部门依照职权所颁发的各种文件，经过法定程序公证证明的文书等。这些书证，可以将其作为核实、印证其他证据材料是否可信、真实的依据。书证从产生的方式上可分为原始书证和复制书证，相比较而言，原始书证的证明力更强。在实践中，原始书证往往可以用来鉴别和认定其他证据是否真实、可靠，以便决定其取舍。


北安市人民法院 刘福发
中共中央办公厅 国务院办公厅


关于深化政务公开加强政务服务的意见


　　为深入贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神,促进服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设,提高依法行政和政务服务水平,现就深化政务公开、加强政务服务提出如下意见。

　　一、深化政务公开、加强政务服务的重要性和总体要求

　　1.深化政务公开、加强政务服务的重要性。深化政务公开、加强政务服务,对于推进行政体制改革、加强对行政权力监督制约、从源头上防治腐败和提供高效便民服务,都具有重要意义。党的十六大以来,在党中央、国务院坚强领导下,政务公开不断深化,政府信息公开、行政权力公开透明运行、公共企事业单位办事公开全方位推进,政务(行政)服务中心(以下简称服务中心)发展迅速,服务群众功能不断完善。但是,工作中也还存在一些问题,主要是:政务公开方面,有的存在重形式轻内容现象,有的公开内容不全面、程序不规范,有的不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系,政府信息共享机制不够健全;政务服务方面,服务体系建设不够完善,服务中心运行缺乏明确规范,公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求等。各地区各部门要高度重视解决这些问题,坚持保障人民群众的知情权和监督权,加大推进政务公开力度,把公开透明的要求贯穿于政务服务各个环节,以公开促进政务服务水平的提高,创造条件保障人民群众更好地了解和监督政府工作。

　　2.深化政务公开、加强政务服务的总体要求。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本、执政为民,坚持围绕中心、服务大局,按照深化行政体制改革的要求,转变政府职能,推进行政权力运行程序化和公开透明;按照公开为原则、不公开为例外的要求,及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息;按照便民利民的要求,进一步改进政务服务,提高行政效能,推进政务服务体系建设,为人民群众提供优质便捷高效服务。

　　二、以改革创新精神深化政务公开工作

　　3.创新政务公开方式方法。坚持方便群众知情、便于群众监督的原则,拓宽工作领域,深化公开内容,丰富公开形式,促进政府自身建设和管理创新。坚持区别情况、分类指导,提高政务公开的针对性和有效性。坚持创新载体、完善制度,实现政务公开的规范化、标准化。坚持问政于民、问需于民、问计于民,依靠群众积极支持和广泛参与,畅通政府和群众互动渠道,切实提高政务公开的社会效益。

　　4.推行行政决策公开。坚持依法科学民主决策,建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制,逐步扩大行政决策公开的领域和范围,推进行政决策过程和结果公开。凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目,在决策前要广泛征求群众意见,并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。完善重大行政决策程序规则,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范,增强公共政策制定透明度和公众参与度。

　　5.推进行政权力公开透明运行。坚持依法行使权力,积极推进行政权力运行程序化和公开透明,确保行政机关和公务员严格依照法律规定的权限履职尽责。按照职权法定、程序合法的要求,依法梳理审核行政职权,编制行政职权目录,明确行使权力的主体、依据、运行程序和监督措施等,并向社会公布。严格规范行政裁量权行使,细化、量化裁量基准,公开裁量范围、种类和幅度。重点公开行政机关在实施行政许可、行政处罚、行政收费、行政征收等执法活动中履行职责情况,积极探索执法投诉和执法结果公开制度。

　　6.加大行政审批公开力度。公布本地区本部门不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政审批项目目录,继续清理、调整和减少行政审批事项。没有法律法规依据,行政机关不得设置或变相设置行政许可事项和非行政许可审批事项。进一步减少审批事项,优化工作流程,公开办理程序,强化过程监控,建立行政审批事项的动态管理制度。逐步依法将审批职能和审批事项集中到服务中心公开办理,建立健全决策、执行、监督相互协调又相互制约的运行机制。

　　7.深入实施政府信息公开条例。各级行政机关要严格执行政府信息公开条例,主动、及时、准确公开财政预算决算、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。各级政府财政总预算和总决算,部门预算和决算,以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算,都要向社会公开。公开的内容要详细全面,逐步细化到“项”级科目。各部门要逐步公开出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等经费支出。抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开,客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果,及时回应社会关切,正确引导社会舆论。进一步完善政府信息依申请公开、保密审查和监督保障等措施,认真做好涉及政府信息公开的举报投诉、行政复议、行政诉讼等工作。妥善处理好信息公开与保守秘密的关系,对依法应当保密的,要切实做好保密工作。

　　8.着力深化基层政务公开。总结推广基层政务公开的成熟做法,大力推进乡镇(街道)政务公开,及时公开城乡社区居民关心的事项。健全农村集体资金、资产、资源管理制度,为深入推进村务公开打好基础。健全公共企事业单位办事公开制度,所有面向基层服务的医院、学校、公交等公共企事业单位,都要全面推行办事公开,主动接受群众监督。要编制办事公开目录,重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等。主管部门要切实承担起对公共企事业单位办事公开的组织协调、监督指导职责。

　　9.加强行政机关内部事务公开。加大干部工作、机关财务预决算、政府采购、基建工程等信息的公开力度,加强权力运行监控。开展廉政风险防控管理,梳理行政机关内部职权依据和运行流程,查找廉政风险点,制定防控措施,并及时在内部公开,加强对关键岗位和重点环节权力运行的制约和监督,防止权力滥用。
　　三、统筹推进政务服务体系建设

　　10.逐步建立健全政务服务体系。按照建设服务型政府的要求,将政府及其部门的政务服务体系建设纳入基本公共服务体系建设的范畴,完善相关政策规定和管理措施,整合政务服务资源,健全政务服务平台,促进政务服务的均等化、规范化、高效化,提供让群众满意的高质量政务服务。

　　11.充分发挥服务中心作用。服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台。各地要因地制宜规范和发展各级各类服务中心。凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项,包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理。因涉密、场地限制等特殊情况不进入服务中心办理的,由本级政府决定。双重管理和垂直管理部门的行政许可、非行政许可审批和公共服务事项,按照便于工作、加强服务的原则,适合依托服务中心的可纳入当地服务中心办理。

　　12.明确服务中心职能。各省(自治区、直辖市)要在本行政区域内规范省、市、县三级服务中心的名称、场所标识、进驻部门、办理事项和运行模式,推进政务服务规范化建设。服务中心管理机构负责对政府各部门进驻、委托事项办理的组织协调、监督管理和指导服务,对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核,承担本级政府赋予的其他职责。服务中心管理机构作为行政机构,应使用行政编制,配备少而精的工作人员;已使用事业编制的,应在行政编制总额内调剂出一部分进行替换。在调整、配备服务中心编制中,要结合当地政府机构改革,注重优化整体编制结构,坚持增减平衡。服务中心管理机构规格由本级政府决定,其运行经费和人员办公经费列入本级财政预算。经本级政府同意确需由部门单独设立的办事大厅,应当接受服务中心的指导和监督。

　　13.规范服务中心运行。以提高服务质量和效率为重点规范服务中心运行,着力为群众解决实际问题。进驻服务中心的政府部门要对其服务窗口办理事项充分授权,使不需要现场勘察、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项能在窗口受理后直接办结。逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。对同一个行政审批事项涉及两个以上部门的,逐步实行联合办理或并联审批。凡进驻服务中心办理的事项都要公开办理主体、办理依据、办理条件、办理程序、办理时限、办事结果、收费依据、收费标准和监督渠道。建立健全首问负责、限时办结、责任追究、效能评估等制度,提高服务水平。服务中心应设置专门的政府信息公开查阅场所。

　　14.推进基层便民服务。坚持把方便基层群众办事作为政务服务的出发点和落脚点。探索在乡镇(街道)开展便民服务的有效形式,有条件的地方要依托城乡社区综合服务设施设立便民服务中心,将劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、计划生育、农用地审批、新型农村合作医疗及涉农补贴等纳入其中公开规范办理;在城乡社区(村)设立便民代办点,将便民服务向城乡社区(村)延伸。推行便民服务免费代办制度。

　　15.建立统一规范的公共资源交易平台。完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制,推进公共资源交易统一集中管理,逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围,确保公共资源交易公开、公平、公正。为公共资源交易搭建平台、提供服务,逐步推进省、市、县、乡四级公共资源交易网络建设。有条件的地方可探索公共资源交易平台与服务中心合并的一体化管理模式。

　　16.加强信息化建设。推广电信网、广电网、互联网等现代科技手段在政务服务中的应用,提高政务服务信息化水平。将服务中心信息化纳入当地电子政务建设总体规划,充分利用现有电子政务资源,逐步实现网上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项。规范技术标准,推动不同层级服务中心之间实现网络互联互通、信息共享和业务协同。重视和加强政府网站建设,完善门户网站功能,扩大网上办事范围,及时充实和更新信息发布内容,凡是不涉密的文件要通过政府门户网站公开发布。

　　17.整合政务服务资源。进一步加强各项载体建设,发挥好政府公报、政务公开栏、公开办事指南等在政务服务中的作用,完善新闻发言人制度,创新政务服务方式,畅通政务服务渠道。进一步加强统一规划和资源整合,充分发挥现有场所和信息化资源功能,切实避免重复建设和投资浪费。要以服务中心为主体,逐步实现各级各类政务服务平台的联接与融合,形成上下联动、层级清晰、覆盖城乡的政务服务体系。

　　四、强化监督保障措施

　　18.加强组织领导。各级党委和政府要高度重视政务公开和政务服务工作,将其列入重要议事日程,统一研究部署,及时解决工作中的重大问题。坚持从实际出发,研究提出改进和加强政务公开和政务服务工作的措施,循序渐进,务求实效。行政首长要作为第一责任人,分管领导要亲自抓督促、抓协调、抓落实。落实政府部门工作责任,进一步加强财政、编制等方面的支持保障,加强宣传教育,加大培训力度,形成工作合力。切实加强服务中心党的建设,深入开展创先争优活动。政务公开工作领导机构要协助党委和政府抓好统筹安排,指导、协调政务公开和政务服务各项工作。各级监察机关要认真履行行政监察法赋予的职责,加强对政务公开工作的组织协调和检查指导。

　　19.加强制度建设。建立和完善规范行政裁量权、加强廉政风险防控、完善政务公开程序、规范服务中心运行、评议政务服务质量等方面的制度,为深化政务公开、加强政务服务提供制度保障。建立健全政府信息公开条例配套制度,制定政府信息公开的评估标准和程序,逐步实现政府信息公开的系统化和标准化。研究建立党务公开、政务公开、司法公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开有机结合的制度规范,使之相互促进、协调运转。

　　20.加强监督考核。各地区各部门要把政务公开和政务服务工作纳入党风廉政建设责任制考核、行政机关绩效考核和民主评议范围,细化考核评估标准。建立健全电子监察系统,对行政许可、非行政许可审批和公共服务事项实现全过程监察。加强党的基层组织和党代会代表的监督,充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体和新闻媒体的监督作用,强化社会监督。高度重视人民群众监督,认真解决群众投诉反映的问题。研究改进和加强监督的方式方法,切实提高监督实效。建立健全激励和问责机制,对工作落实到位、社会满意度高的地区和部门要予以奖励;对工作落实不力的,要进行诫勉谈话,限期整改;对损害群众合法权益、造成严重后果的,要严格追究责任,坚决避免政务公开和政务服务流于形式,确保各项工作落到实处。