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聊城市人民政府关于印发《聊城市人民政府法律顾问管理规定》的通知

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聊城市人民政府关于印发《聊城市人民政府法律顾问管理规定》的通知

山东省聊城市人民政府


聊城市人民政府关于印发《聊城市人民政府法律顾问管理规定》的通知

聊政发 [2012] 61号


  各县(市、区)人民政府,经济开发区管委会,市政府有关部门:

  《聊城市人民政府法律顾问管理规定》已经市政府第10次常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。



   聊城市人民政府

   二〇一二年八月十日



  聊城市人民政府法律顾问管理规定



  第一条 为规范和加强政府法律顾问工作,保障市政府法律顾问工作有序开展,根据市政府推进政府法律顾问制度的有关意见,制定本规定。

  第二条 市政府设立聊城市人民政府法律顾问组(以下称法律顾问组)。法律顾问组设在市政府法制办公室,由市政府法制办公室负责政府法律顾问的聘任、联络、工作分派和考核管理等工作。具体工作由市政府法制服务中心负责。

  市政府采取集中购买法律服务制度,除特殊情况外,市政府各工作部门(含市政府直属事业单位)一般不再另行聘请其他法律顾问。

  第三条 市政府法律顾问的聘用、管理、续聘、解聘等,适用本规定。

  第四条 市政府根据工作需要,聘请若干名法律专业人士担任政府法律顾问。

  市政府法律顾问的聘任,由市政府法制办公室负责并报市政府批准。

  获聘的法律顾问,由市政府颁发聘书并向社会公布。

    市政府法律顾问聘期为2年,可以连聘连任。

  第五条 市政府法律顾问应当具备以下条件:

  (一)遵守宪法、法律,拥护党的路线、方针、政策,坚持科学发展观,注重理论联系实际;

  (二)受过系统的法学教育,具有较高的法学理论功底和较强的实际工作能力;

  (三)在本市从事法律工作或法律教学科研工作,具有一定的专业影响力及较高的职业道德操守;

  (四)具有高级职称或公、检、法等单位具有法律职业资格证书的正科级以上干部;

  (五)50周岁以下,身体健康,责任心强,有相当的时间和精力履行法律顾问职责。

  第六条 市政府法制办公室主任为市政府首席法律顾问,主持法律顾问组的全面工作。

  第七条 市政府法律顾问履行下列职责:

  (一)为市政府重大决策、重大行政、民事行为提供法律依据,或受其委托进行法律论证;

  (二)起草或组织起草涉及重大项目或者法律关系复杂的规范性文件草案;

  (三)受委托参与处理涉及市政府及其部门(单位)尚未形成诉讼、仲裁的民事、经济、行政和其他纠纷;

  (四)为市政府及其部门(单位)处理的行政赔偿案件提供法律咨询;

  (五)受市政府及其部门(单位)委托,代理、参加诉讼、仲裁和其他非诉讼法律事务;

  (六)受市政府委托,为市政府重大项目的谈判,提供法律咨询;

  (七)为市政府及其部门(单位)处理突发公共事件以及其他紧急法律事务,提供法律咨询;

  (八)为市政府及其部门(单位)处理重大信访事项,提供法律咨询;

  (九)承担市政府及其部门(单位)交办的其他法律事务;

  (十)办理市委指派及市委所属部门委托的法律事务。

  第八条 市政府法律顾问履行职责应当遵守下列纪律:

  (一)按时参加有关会议,认真完成工作任务;

  (二)及时汇报工作任务的进展情况;

  (三)妥善安排工作时间,保证政府法律顾问职责的履行;

  (四)因特殊情况确实无法履行法律顾问职责的,应提前向市政府法制办公室汇报,以便另行指派人员。

  第九条 市政府法制办公室分派法律事务时,应当统筹考虑政府法律顾问的专业特长,合理均衡安排工作任务。 

  第十条 法律顾问组实行例会和专门会议制度,由市政府法制办公室负责人召集。例会每季度召开一次,专门会议由市政府法制办公室根据工作需要临时决定召开。

  法律顾问组应向市政府出具年度工作报告。

  第十一条 市政府法律顾问为市政府提供法律服务时,享有下列权利:

    (一)应邀参加或列席市政府及其部门(单位)的有关会议;

    (二)获得处理法律事务所必需的信息资料;

    (三)依据事实和法律,独立提出法律意见。

  第十二条 市政府法律顾问因处理交办的法律事务,需要到市政府有关部门单位、有关县(市、区)政府及相关单位的,应当持有市政府法制办公室出具的介绍信和法律法规规定的其他证件。相关政府或部门单位应当为政府法律顾问开展工作提供方便和支持。

  第十三条 市政府法律顾问办理政府法律事务,使用市政府法制办公室的印章。

    第十四条 市政府法律顾问完成工作任务后,应将完成情况形成书面报告,并由承办人署名。书面报告经市政府法制办公室主任审查后认为必要时上报市政府。

  第十五条 市政府法律顾问不得有下列行为:

    (一)违反国家、省、市有关保密规定;

    (二)在诉讼、仲裁或非诉讼活动中接受当事人的委托,办理与市政府有直接利害冲突的法律事务;

   (三)以市政府法律顾问身份从事非市政府交办的事务或对有关单位和当事人施加影响;

  (四)利用政府法律顾问工作便利为本人或者他人谋取不正当利益;

  (五)以市政府法律顾问名义宣传、招揽个人业务;

  (六)其他有损市政府形象或合法权益的行为。

  第十六条 市政府法律顾问参加市政府有关会议、接受市政府领导咨询,应当注意礼仪,着装整齐,遵守市政府的有关规定。

  第十七条 市政府法律顾问具有下列情形之一的,由市政府法制办公室报请市政府批准后解聘:

  (一)被依法追究刑事责任的;

  (二)因违反法律、法规、规章或者职业纪律被剥夺法律职业资格、专业资格或者专业职称的;

  (三)不积极履行法律顾问职责的,包括:无正当理由,两次不参加法律顾问会议的;三次不按期提供书面法律意见的;其他不积极履行法律顾问职责的情形;

  (四)泄漏因担任政府法律顾问职务而知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私,给市政府或相关当事人造成不良影响的;

  (五)从事与其职业、政府法律顾问身份不相符的活动,损害市政府形象 或者造成不良影响的。

  第十八条 市政府法律顾问可以向市政府申请辞去法律顾问职务。申请应当以书面形式提出,经市政府同意后予以解聘,并收回聘书。

  聘期届满,市政府法律顾问可依本规定申请续聘。

   第十九条 法律顾问工作经费,列入年度预算,专款专用,通过市政府法制办公室支付。财政、审计部门依法对法律顾问经费的使用情况进行监督和审计。

  第二十条 市政府法制办公室可根据本规定制定相关的实施办法。

  第二十一条 本规定自2012年10月1日起施行,有效期5年。


对完善我国民事申请再审复查制度的思考

长春铁路运输法院  尚立福

人民法院对已经发生法律效力的民事判决、裁定,发现确有错误进行再次审理的程序,立法上称为民事审判监督程序。其实质是对发生法律效力但有错误的裁判进行再次审理,以期纠正原有错误的一种救济制度。它以已经发生法律效力的民事判决、裁定为对象,以民事判决、裁定确有错误为前提。是否确有错误,即是否具有再审事由,法院有一个发现和确认的过程。因此,民事审判监督程序实际上包括案件的申请再审复查和再审审理两个不同的阶段。民事申请再审复查制度是指人民法院根据当事人或者利害关系人的申请,对已经发生法律效力的裁判进行实质性审查,以确定再审申请是否具备法定的再审事由、是否应当提起再审的审判活动。复查主要是对当事人认为原裁判存在再审事由或其他法定条件而要求撤销原判、进行再审的主张进行审理;再审则主要就当事人各方对实体权利义务的争议进行审理。
民事申请再审复查制度是审判监督程序的重要组成部分,对保障公民诉讼权利和合法权益,实现司法公正,缓解社会矛盾,稳定社会秩序有重要作用。复查阶段就是对当事人的再审申请是否符合法律规定再审事由的审查阶段,是法官综合当事人的再审申请及生效裁判进行衡量的裁判阶段,是决定是否打开再审之门的关键环节,事关裁判的稳定和司法的权威,更关乎当事人合法权利的有效保障。申请再审复查制度担负着承上启下、分源截流的关键作用,是再审制度建设的核心环节,也是我国审判监督制度的关键。因此,从我国国情出发,从人权保障的角度,以当事人主义和以人为本的理念为基础,建立符合民事诉讼特征和审判规律的申请再审复查制度,是我国民事司法改革亟须完善的一项重要制度。
一、我国民事申请再审复查制度的现状与弊端
复查程序在我国民事再审制度中被法律真实确定是我国1982年《民事诉讼法(试行)》的规定,该法规定了当事人有“申诉”的权利,但这并非诉权。我国学者一般认为诉权是公民所享有的请求国家司法保护的权利,即纠纷主体将民事纠纷引入民事诉讼,请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利,诉权的行使引发民事诉讼程序启动的法律后果 。法院对当事人的申诉所涉及的生效裁判进行复查,该复查工作的性质为法院的审查立案行为,是一种带有行政化色彩的非规范化、非程序性的内部处理行为,法院根据当事人的申诉对生效裁判进行实质性审查,确定是否确有错误,并决定是否提起再审。由于这种复查制度是以国家公权力即监督权为基础建构的,而并非基于当事人的诉权,其性质为纠错程序而非维权程序,因此产生了完全职权化的复查过程,由法院对当事人的申请进行审查并决定是否提起再审,当事人的申请再审不能直接启动再审程序,该种申诉处理方式在司法实践中导致了日益严重的矛盾和弊端。
为解决这种矛盾,1991年修订后的《民事诉讼法》规定了当事人“申请再审”的权利,虽然“申请再审”与“申诉”并存于法条之中,但其与“申诉”具有质的区别,本质是一项诉讼权利,是当事人诉权在民事再审程序中的表现, 这项改动无疑是立法上的一个巨大的进步。我们可以把这种变动看成是试图在我国建立“再审之诉”制度。“再审之诉”是大陆法系国家的法律概念,指再审诉讼程序的提起直接基于当事人行使诉权的行为,法院以“诉讼程序”的方式审查当事人的再审之诉请求,即赋予当事人请求司法救济和接受司法裁判的诉讼权利,只要当事人申请再审并符合法定条件的则直接启动再审之诉程序 。多年来,在我国当事人的申诉是信息反馈引起复查及再审的主要渠道,故民诉法依然保留了“申诉”这一提法,同时规定了申诉再审的五种情形,也是基于这五种情形不能穷尽当事人申请再审的理由,最高人民法院的有关司法解释也没有排斥当事人申诉而提起再审的途径。从司法解释规定“人民法院接到当事人的再审申请后,应当进行审查”的内容理解,当事人的申请再审权利已经明确,但人民法院对此申请应当如何审查,没有明确程序规范。经过十多年的司法实践表明,现行民事诉讼法确定的当事人的申请再审诉权并未得到切实的保障和实现,甚至处于虚置的状态,申诉复查处于随意、草率、无序的“暗箱操作”之中,规范意义上的再审之诉制度尚未建立。随着我国法制的不断健全和发展,以及司法改革的不断深入,现行民事申请再审审查制度日益暴露出其弊端,阻碍了司法公正与效益,主要表现在:
(一)、严重损害司法权威与司法公正
“无威则无信,无信则不立”,司法权威是司法公正的前提和基础,可以说,没有司法权威,就没有司法公正。目前,司法权威有待提高是勿庸讳言的,现在种种对司法的责难很大程度上是因为司法缺乏权威。为什么那么多败诉者都上诉、申诉?就是他们不相信法院是公正的;为什么那么多人怀疑法官徇私枉法、贪赃枉法,而不考虑自己在纠纷中、诉讼中应承担的责任?也是因为大家不信任法院是公正的。原因是什么呢?屡屡见诸新闻媒体的司法腐败是罪魁祸首自不待言,现行民事申请再审制度的负面影响也是不可忽视的。没有司法权威,法律就让人感到不可靠,法律就得不到社会的尊重。德沃金指出:“使法律看起来不那么可靠,不那么公平,也会削弱社会对法律的尊重。如若没有这种尊重,法律,这一正常情况下引导社会和经济发展最有效力的手段,就将失去它对这一发展的影响。”失去了法律的影响、规范、引导作用的社会,怎么能建立法治社会?
权威来源于确定性,而不仅仅是正确性。在制度设计上,当前的自我否定性的民事再审制度就给人一种终审判决不确定的感觉,而在实践中申诉成功的个例无疑加重了对法院终审判决不确定的怀疑。其直接后遗症就是造成了社会民众对司法公正的怀疑,进而与司法腐败联系起来。司法是社会公正的最后一道防线,当这道防线不牢固时,民众对法律的信仰就会动摇。
(二)、终审裁判的稳定性和既判力受到削弱
诉讼程序具有一种特殊的稳定性,即一经走过就不得轻易回复,除非法律上做了特殊的安排,规定了除外的情形。在现实生活中,裁判文书生效后,当事人一方或双方不断地申诉,法院方面不断地再审复查,使已经确定下来的法律关系仍处于不稳定的状态。胜诉方不放心,败诉方不甘心。法律所调整的社会经济关系仍处于悬置状态,终审裁判的稳定性受到严重的威胁。法院的判决一旦作出后即产生当事人不得以通常程序,就该案再为争执,以维护法的安定性的效力,即“既判力”,既判力要求,除非法律上安排了特定的救济程序,依照诉讼程序作出的裁判一旦生效就被固定,不得轻易被推翻或改变。由于我国民事再审制度立法上的不严谨和司法上的滥用,造成了大量终审不终的现象,破坏了裁判的既判力,对当今社会的政治、经济和生活秩序带来负面影响不可避免。
(三)极大浪费司法资源、严重扰乱诉讼秩序
在司法实践中,由于民事审监制度的缺陷,出现部分案件历时十余年,先后判决、裁定十余次,当事人仍然四处申诉的现象。在这个过程中,法院有限的人力、物力、财力、精力被大量消耗,当事人在长期的诉讼过程中,也承受了巨大负担。现行的民事审监制度总是让当事人存有希望,而只要有一线希望,许多当事人就要不断申诉,一审、二审、再审,再再审……中院、省院,一直到最高院,在法院讨不到“说法”了,就到人大、政协,要不求助于新闻媒体,大肆炒作。反正申诉的门路很多,这里申诉完了到那里申诉。而法院在现行民事审监制度和当事人反复申诉的情况下,不得不一次次启动民事审查程序。这种无限申诉的民事再审制度使两审终审制度形同虚设,严重扰乱了诉讼秩序。
(四)法律的调节功能弱化
法律是社会关系的调节器。司法就是通过法律适用解决社会关系的矛盾和纠纷。在按照法律程序终审裁判后,纠纷各方的权利义务关系应因终审裁判而确定下来,以利于经济活动的继续运行。但是,我国民事再审复查及再审制度的最大弊端就在于不断的申诉、再审,使当事人之间的权利义务关系处于一种不确定状态,败诉的一方总是千方百计寻找各种途径将已经终审的判决推翻,而现行的民事再审复查制度恰恰为这种努力提供了各种各样的机会。法院终审判决的既判力受到了严重的威胁,而民事再审复查及再审之后的裁判结果仍必然存在败诉的一方(除少数的调解结案的以外,且不论调解的正当性),那么新的一轮申诉、再审就开始了,法律对社会关系的调节功能弱化了。
二、我国民事申请再审复查制度的症结
由于我国民事诉讼过于追求个案的绝对公正,无视生效裁判的稳定性、权威性,忽视诉讼的程序利益,导致民事申请再审程序任意性太大,在实践中的弊端日益暴露,分析原因,主要表现在以下几个方面:
(一)启动复查的主体过多
为防止或纠正错误的裁判,法律规定了可谓全方位的监督体系。当事人的申诉和申请再审可引发复查程序的启动,从司法部门内部来看,不但作生效裁判的法院可以主动对生效裁判进行复查,上级法院行使监督权,人民检察院行使监督权,这些部门都可以通过指令复查,检察建设而启动复查程序。从司法部门外部来看,地方各级党委、人大及有关部门的领导、人大代表往往以函件、建议函等方式要求法院对个案进行重点查办、督办,且案件数量越来越多,范围越来越广。应当承认,外部监督对于促进法院公正执法、维护当事人合法权益具有积极的作用,但由于外部监督的监督主体、形式的多元化,权限以及监督程序缺乏具体的规范,不可避免的产生了滥用监督权的现象。况且外部监督以提起再审的方式的进行,违背了民事诉讼“不告不理”和当事人处分权主义的基本原理,实际上侵害了当事人的再审诉权。
(二)管辖不明、层级混乱
现行民诉法第178条规定,当事人可以向原审人民法院或上一级人民法院申请再审。如此,原审法院及其所有上级法院均有权受理民事申请再审案件并进行复查,上级法院也有权指令原审法院进行再审或要求其复查并汇报结果。由于管辖规定缺乏特定性,导致实践中当事人越级申请再审、滥用申诉权利,扰乱了正常的诉讼秩序,加重了法院和社会的负担,而且也容易使各级法院对当事人的申诉或再审申请相互推诿,谁都有权管,谁都不管,反而陷入申诉或者投诉无门却又申诉不止的怪圈,结果一些错案不能依法得到纠正,确实需要救济的当事人合法的正当权利得不到司法程序的补救。
(三)、申诉期限规定较长,申诉次数无限制
时效性是程序公正的直接体现。任何诉讼都有时间限制,审判监督程序也应如此 。现行民诉法规定当事人申请再审的期限为二年,虽然改变了过去民诉法无限制的规定,但二年的申请期限仍过长,这与民诉法规定的当事人不服判决的上诉期十五天不相匹配,申诉与上诉相差太大,不利于裁判效力和民事法律关系的稳定。对于法院和检察院提起复查的,更没有期限限制,任何时间均可提出。此外,申诉次数未能限制性规定,加之启动复查和复查主体的多元化,致使众多的案件在各级法院反复复查。有的案件历时十余年,反复申诉,再审,使得法院生效裁判始终处于不稳定的状态,严重损害了社会对司法的信任,也造成诉讼和司法资源的极大学浪费。
(四)、复查的标准过于概括
复查审查的内容即为提起再审的实质条件,民事诉讼法第177条规定的“确有错误”标准、第179条规定的可提起再审的五种条件过于概括、原则,不够明确,缺乏可操作性。日本民诉法规定的再审理由有十种,与德国民诉法规定的大体相同,都是比较明确的。况且“确有错误”在理论上不符合民事诉讼的一般规律,缺乏科学性,由于当事人的申请并不必然引起再审程序的发生,因此这种“确有错误”显然不是当事人说了算的,使当事人常常与法官发生理解分歧而产生磨擦和冲突,同时也使法官在该标准的把握上有太大自由裁量权,容易形成法律外的寻租空间,滋生腐败。当事人频频申诉,“申诉状”漫天飞,导致本应再审的得不到法律上的救济,而不该再审的案件却被推翻原生效裁判,裁判稳定性、司法权威性受到了极大的威胁和损害。
(五)、复查方式的非规范化、非程序性
如前所述,复查是法院一种行政化的内部审查活动,而不是诉讼审理程序,处于不规范的状态,其过程是任意和不透明的,缺少程序性规范。对同一类型同一性质的案件,有的法院组成合议庭,对申诉和申请再审理由进行评判,决定驳回或裁定再审,有的法院则仅由审判员一人进行审查,决定驳回或汇报提出再审。有的复查案件能在极短的时间内裁定再审获得救济,而某些复查案件长期得不到解决。在复查方式上,基本采取不听证审查,不听取对方当事人的答辩意见,不组织双方质证、辩论,当事人基本没有机会发表自己的意见、提供证据等。复查过程缺乏当事人的参与程序,完全是法院独自进行的书面审查,复查结果的作出也不是基于双方当事人的陈述和辩论,随意性太大,违背了审判公开的司法原则,在实践中常导致先定后审,实际上为当事人正常的申请再审设置了行政管理障碍。所有的申诉、再审申请人都认为申诉、申请再审难,申诉、申请再审权得不到保障,尤其是被申请方对复查不公开很是不满,往往不知道案件已进入复查程序,认为案件复查透明度不高,暗箱操作现象严重 。这不仅严重侵害了当事人的诉讼权利,也有损司法的公正性。
(六)、复查环节与再审程序相分离
由于我国将复查作为法院对生效裁判决定是否再审的审查立案行为,因此即使一些法院将复查工作转入审监庭进行,但复查仍是法院审查生效裁判是否确有错误的阶段,由立案庭或审监庭的合议庭对再审申请进行实质审查,若认为案件存在民事诉讼法第179条规定的情形,则提交审委会研究决定,由院长提起再审程序。之后,转入立案庭重新立案,再分配给审监庭另行组成合议庭进行再审审理或指令下级法院进行再审。复查工作与其后的再审程序是两个性质截然不同、相互分离的环节,复查是完全独立的,有专门的合议庭审理、有独立的案由和案号,并形成独立成册的卷宗材料。这繁琐、曲折、反复审查的过程浪费了诸多的司法资源,且由于法官个体之间对案件事实、法律适用等方面的理解存在相当大的差异,司法实践常出现再审合议庭否定复查合议庭的意见,维持原判的情形,不仅白白浪费了有限的司法资源,也使当事人对如此左右摇摆的司法程序产生极大的不信任。
综上,现行民事再审复查制度并不符合建构再审之诉制度的要求,缺乏程序性,行政化的复查环节,未能充分保障双方当事人的参与,阻碍了当事人申请再审诉权的实现,降低了当事人对司法救济、司法公正的满意度,反而引发当事人缠诉不休的不正常后果。因此,为建立有限再审之诉制度,充分保障当事人的诉讼权利,完善我国民事申请再审复查制度势在必行。
三、我国民事申请再审复查制度的完善
马克思曾经指出:“审判程序和法的关系如此密切,就象植物的外形和植物的联系,动物的外形和血肉的联系一样。审判程序和法律具有同样的精神,因为审判程序只是法律的生命形式,因而也是法律的内部生命的表现。”实体法和程序法是互相依存,相辅相成,缺一不可的。实体法是程序法产生和存在的前提,程序法是实体法贯彻实施的保证方法和手段。民事诉讼程序制度的设立是为了解决平等主体间实体权益的纠纷。为此,作为民事诉讼程序制度下的民事申诉再审复查制度,必须具有民事诉讼程序特征并根据制度设立的目的,体现其应有价值和遵循一定的原则。复查程序是再审之诉的合法性审理程序,在对其进行制度建构和规则设计时,必须遵循民事诉讼意思自治、处分权主义的基本原则及一般规律,并且由于再审案件的特殊性,应充分考虑在确保裁判的终局性和确保原判认定事实、适用法律的真实性之间取得某种平衡。在建构再审之诉制度、完善复查制度的同时,必须对再审之诉的立案受理条件及审查方式进行相应的改革和完善。
(一)、树立“依法纠错”观念,改变“有错必纠”的司法理念
我国现行民诉法是根据实事求是、有错必纠的这一立法指导思想设计再审程序的,立法者鉴于民事审判监督程序是保障当事人实体权利的最后一道屏障,所以在该程序中更是尽力突出程序的工具价值,力图追求实体上的绝对公正,坚持“实事求事,有错必纠”的司法理念。这当然有其积极的一面,它重视保护当事人的实体权利,充分体现了实体公正,尤其强调了个案的实体公正,意使每一个案件都得到正确的处理,使每一个错案都得到彻底纠正,这无疑是项非常理想的司法原则。但我们不能一叶障目,从法哲学角度来分析,该司法理念对于民事审判来说,既不合适又不可能,并且危害很大。首先,体现了浓厚的职权主义色彩,不符合民事诉讼解决私人纠纷的目的,违背了民事诉讼的基本原则—处分原则。其次,有错必纠也是难以实现的,有错必纠原则建立在诉讼理想是追求客观真实的错误认识上,完全追求所谓的客观真实性在诉讼中是不能成就的,诉讼总要受到时间和空间的限制。况且,我们所要求的案件的客观事实又都是过去而非现在正在发生着的现象,证据所证明的事实无法与客观事实完全吻合。审判实践中法律事实往往与客观真实不尽相同。因此,有错必纠在司法实践中无法实现。最后,有错必纠原则导致既判力的弱化,严重损害了程序的安定性和诉讼公正。诉讼是根据国家审判作出公权性的法律判断,是以解决当事人之间的纠纷为目的,而终局判决正是这种判断。它不但拘束双方当事人服从该判决的内容,使之不得重复提出同一争执,同时作为国家机关的法院当然也必须尊重国家自己所作出的判决,这就是既判力。既判力是诉讼程序安定的重要保证、主要内容和必然要求。当事人已享受司法组织审理的司法保障,法官的判断会有差错,新的判断同样会有差错,所以最好的办法是,如果第一次判决是在所有合法的证据下作成的,就视为讼争已得到一次性的解决。通过比较法的考察,西方发达国家总是首先保证裁判的既判力,再审程序的启动只有在当事人在法定期限内以严格的事由申请再审情况下才能发生。因此,再审的案件很少。
就整体而言,有错必纠原则并无不当,问题是司法领域中的错误或者说司法错误,有其独特的衡量标准,将一般错误观念的标准强行作为司法错误的衡量准则,必然与现代司法价值理念发生冲突。现代司法的公平理念,只在于法律事实基础上的相对公平。现代司法效率的要求,亦绝不允许个案以任何理由无止境地拖延,迟到的正义也是不公正。案件只要是在合理的期限内,在双方平等、合理的诉讼权利背景下,在相对独立与中立的机构与人员主持下,依照法律约束力处理纠纷就应保障裁判结果的即判效力。若因当事人未能在合理期限内,未能正当行使诉讼权利的情形下,致使案件并未在完全客观真实的基础上得到公平了结,那么此等缘由绝不能用来冲击既定裁判的效力,更不能以所谓的有错必纠来横加干涉。再审工作必须贯彻依法纠错原则,这是有错必纠原则在司法程序中的具体体现。因此,以依法纠错替代有错必纠作为民事再审复查程序的司法理念,显得尤为重要。
(二)限制提起民事再审复查的主体
1、强化当事人的申诉权利
当事人对生效民事裁判不服,享有申诉的权利。但长期以来,当事人的申诉权一直得不到应有的对待,甚至受到漠视,当事人对此极为不满。根据现代司法理念应将当事人对生效裁判不服的申诉权利定位于再审之诉,即按照诉权的模式定位申诉权利。为此,合理设计当事人提请再审之诉的法律要件,规范法院按正当程序管辖、受理并审理再审之诉等环节,应成为修正民事再审程序予以重点关注的内容。应善待当事人的申诉权利,可以对当事人所有的申诉均实行立案复查,口头或书面答复当事人,符合再审立案条件的再审予以立案,不符合再审立案条件的予以驳回申诉。
2、弱化检察院的民事再审抗诉权
民事案件的特点在于它们都是私权利益争议的案件,赋予人民检察院对民事不受限制的广泛抗诉权力,使得人民检察院作为国家利益法律代表人的主体地位变得模糊起来。司法实践中,诸如人民检察院抗诉出庭的身份、调查取证的权力、抗诉与申诉以及申请再审的关系等,皆难以得到满意的解答。为此,应在完善民事再审程序中统一规定,人民检察院提出民事抗诉的案件,严格限制在生效裁判的结果危害到国家利益或者社会公共利益的范畴,减少抗诉案件的范围和数量,以便有利于民事诉讼“不告不理”、“处分”等原则落到实处。
3、取消法院依职权发动民事再审
法院自行决定启动再审程序,有违法院居中裁判的公正、公平的司法理念。理由是:法院依职权决定民事再审违背了不告不理的民事诉讼原则。因为法官在诉讼中的中立裁判角色决定其在启动程序方面只能是消极、被动的,否则,即与偏袒一方当事人无异。因为启动审判程序的当事人都是有诉须审的,与对方当事人是成对立关系的,所以法院在启动再审程序的同时也就丧失了中立裁判的立场,法院的公正性就会受到当事人的置疑。虽然再审程序的审判对象是由法院作出的裁判,但并不表明法院就有启动再审的连带责任,即使此举初衷可能是勇于自我纠错,但其实纯属多余。因为一个错误生效裁判的最直接受害者并不是法院,而是一方当事人,所以说,该当事人是最有可能发现错判而申请再审的。法院缺乏这种发现错判的利益相关之基础,所以不具有实效性,特别是在民事诉讼中,裁判的根本目的在于解决纠纷,而双方当事人也有可能为此互做让步,以至息讼服判。现法院单方为追求裁判的准确无误,再将双方当事人拖入诉讼之中,这样不仅违反了民事诉讼中的处分原则,也有悖于民事诉讼的目的。
(三) 、完善民事申请再审案件的审级规定
1、确定民事申请再审复查的管辖法院
现行的民诉法规定,民事申请再审可以由原审法院管辖。但是由于再审是重新审查和推翻原审法院作出的生效裁判,因此,由原审法院进行再审,就好比病人充当自己的医生,可能达不到预期的疗效。尤其是在原审法官有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为时,原审法院再审,会尽力袒护其工作人员,回避由他们非法行为而引起的案件错误,这样的再审更会流于形式。因此,笔者认为应将再审案件提高一个审级,统一由原最终作出生效裁判文书法院的上一级法院审理(最高法院终审的案件不得进行再审)。这种管辖制度的实行,不仅能使当事人较易产生信赖心理,接受再审结果,而且也有利于上级法院监督下级法院的审判工作。这样基层法院可以集中有限人力、物力搞好一审案件。从与国际接轨来看,由较高级别的法院受理再审案件也和世界上多数国家的规定相一致。
2、取消指令民事再审复查
在司法实践中,上级法院发现可能提起民事再审的事由后,常常指令下级法院进行再审复查,让下一级人民法院向本院汇报复查情况,使得申请复查案件在二级法院之间长期处于不确定状态,浪费大量人力、物力、财力,严重损害当事人的利益,某种程度上加剧了当事人的上访。在确定了民事申请复查制度的管辖法院后,同时应当取消指令下级人民法院再审复查,这样由于指令再审复查而产生的各种弊端便迎刃而解了。
浅谈互不干涉内政原则

中山大学法学院02级4班 蔡惠燕


[摘要]作为和平共处五项原则重要部分的互不干涉内政原则是国际法上产生和适用较早的一个原则,它对维持国际正常秩序,促进世界和平发展起着不可替代的作用。但在当今世界,互不干涉内政原则受到了严重挑战。本文从互不干涉内政原则的历史沿革出发,探讨了内政与干涉的内涵,并分析了各种干涉内政原则的行径,特别是揭穿了“人道主义干涉”的强盗面目,最后从中国的历史和现实出发,浅谈了中国与互不干涉内政原则的关系,并指出了互不干涉内政原则在解决人权问题和台湾问题中的重要作用!
[关键词]互不干涉内政原则 人道主义干涉 中国与互不干涉内政原则
[正文]
和平共处五项原则是指互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则的总称,是50年代中期由中国、印度和缅甸共同倡导的国际关系的基本准则和国际法基本原则体系。[1]它的确立不仅丰富和发展了国际法,也表明了中国对当代国际法发展的重大贡献。[2]半个世纪以来,和平共处五项原则经受了国际风云变幻的考验,在国际舞台上发挥着举足轻重的作用,指导着各国进行国际交往,成为协调各国利益以正确处理国际纠纷的法律基础,有利地维护、促进了世界的和平与发展。作为五项原则重要组成部分的互不干涉内政原则,是各国维护本国利益、反抗霸权主义和强权政治的斗争武器,是国家独立生存、发展的有力保障,特别是保护发展中国家的主权和尊严,对维持国际正常秩序,促进世界和平发展起着不可替代的作用。但是,我们也应该看到,当今世界并不太平,一些国家利用各种借口,以直接或间接、公开或隐蔽的方式干涉他国内政,严重地破坏了国际秩序,引起国家间的冲突与对抗,这些现象的存在,更向我们表明了坚持互不干涉内政原则的重要性和迫切性。只有确定不疑地坚持和发展互不干涉内政原则,才能有效地解决这些问题,为各国创造良好的国际环境,促进世界的和平、发展事业。可以说,互不干涉内政原则任重而道远!-
一、 互不干涉内政原则的历史沿革
不干涉内政原则是国际法上产生和适用较早的一个原则。早在十七、十八世纪就已产生并适用,其首先是由法国国内法提出的。1793年法国宪法第119条规定:法国人民不干涉其他国家政府事务,也不允许其他民族干涉法国的事务。这项原则原是为反对封建势力干涉资产阶级革命和掌握政权的。[3]由于这项原则是国家主权原则的题中之意,是反抗侵犯国家主权行为的有力武器,所以很快就被各国所接受,成为国际习惯法原则。
第一次世界大战后,不干涉内政原则成为一项国际法基本原则。1919年《国际联盟盟约》第15条第8款规定:“如争执各方任何一方对于争议自行声明并为行政院所承认,按诸国际法纯属该方国内管辖之事件,则行政院应据情报告,而不作解决该争端之建议”。1945年《联合国宪章》第2条第7款规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,并且不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决:但此项原则不妨碍第7章内执行办法之适用。”这一规定将不干涉内政原则一般化,上升为约束联合国组织及其会员国行为的七项原则之一,是对不干涉内政原则的重要发展。[4]
1954年中、印、缅三国共同倡导的和平共处五项原则将“不干涉内政”补充为“互不干涉内政”,表明在国际关系特别是在双边关系中权利和义务的一致性。将权利和义务统一于一项原则中,是对不干涉内政原则的进一步发展。[5]1965年联合国通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》特别强调:“任何国家,不论为何理由,均不得直接或间接干涉其他国家的内政、外交;不得使用政治、军事、经济等措施威胁他国,以使其屈服;不得组织协助、制造、资助、煽动或纵容他国内部颠覆政府的活动;不得干涉另一国的内乱。” 联合国1970年10月通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作的国际法原则宣言》重申:“各国严格遵守不干涉任何他国事务之义务,为确保各国彼此和睦相处之一主要条件”;“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。因此,武装干涉及对国家人格或其政治、经济和文化要素之一切其他形式之干预或试图威胁,均系违反国际法。”
以上规定都确定并强调了互不干涉内政原则,提出对干涉内政的行为不仅要进行谴责,而且还确认是“违反国际法”的,应负国际责任,这是对国际法的重要补充和发展。[6]
二、 互不干涉内政原则的内涵
互不干涉内政是处理国际关系的基本要求。互不干涉内政原则要求,任何国家都有自主地选择本国的政治制度、经济制度、社会文化制度的权利,任何其他国家不得以政治、经济或其他方式,强迫他国屈从于自己的意志;任何国家不得以任何借口直接或间接干预他国的国内事务和外交事务,既不允许武装干涉,也不允许政治干涉、经济干涉、文化干涉乃至人权干涉;任何国家不得组织、协助、煽动、资助目的在于颠覆别国合法政府的组织或活动。 a)内政及内政的范围
需要说明的是,包括联合国在内的一系列法律文件并未给“内政”一词一个界说或规定其判断标准,尽管如此,仍然可以肯定,它不是一个单纯的地域概念,而应包括国家内政外交的各个方面。[7]联合国宪章第2条第7款规定:“在本质上属于任何国家国内管辖之事件”为内政。就其实质而言,内政或国内管辖之事件是指应当由国家自主处理的一切事项,是国家在其管辖的领土上行使最高权力的表现。也就是说凡是国家在宪法和法律中规定的事项,即本质上属于国家主权管辖的事项都是内政。如有权决定本国的政治经济体制、内部组织等。但是,我们也应该看到,一个国家在本国国内的行为也可能是破坏国际法的行为。凡属践踏国际法准则的行为都是违反国际法的,都不能解释为“内政"。别国对此违法行为的干预,并不构成对内政的干涉,例如前南非当局的种族主义统治便是违反国际法的,是不属于内政的范围的。[8]
再有,提到内政就不能不涉及“国际关心事项”(matter of international concern,日文称“国际关系事项”)。这是由联合国提出,并得到各国普遍承认的国际法概念。日本《国际法辞典》在“国际关心事项”辞条中也明确指出:“虽属一国国内管辖权内的事项,但根据条约该事项成为国际法的限制对象而国家对此负有法律义务时,不言而喻,该事项便成为该国不能自由决定的问题。”日本国际法学界也认为:“达成国际协议,该事项即不再是国内问题”,“不产生违反不干涉义务的问题”。例如日本政府宣布“接受波茨坦公告各项条款”;在中日联合声明中又写明“日本方面痛感日本国过去由于战争给中国人民造成的重大损害的责任,表示深刻的反省”,这些国际条约和声明都构成了日本政府在承认发动侵略战争的错误、放弃军国主义问题上所须承担的国际义务。日本如果违反这些条约和声明,就超出了日本“内政”的范围。这即是说,它已构成“国际关心事项”,自然不再受国际法上“不干涉内政”原则的任何保护。[9]
b)干涉的含义及形式
什么叫干涉?这里引用由日本东京大学教授寺泽一主编的《国际法基础》一书中的定义“干涉是以行使武力、断绝外交关系及其威胁等强制执行为背景,把本国的意志强加于其他国家的行为。因为干涉是强制的,所以提出建议、斡旋或调停等不是干涉。”很多学者认为干涉是指一国或几国为实现自己的意图,使用政治、经济、甚至军事的手段,以直接或间接的、公开或隐蔽的方式干预另一国的内外事务,使被干预国按照干预国的意图行使,以改变被干预国所执行的某种方针、政策或存在的情势。如:苏联对阿富汗的干涉,越南侵略柬埔寨等。[10]
干涉有多种形式:有采用武力的干涉,也有采取其他形式的干涉。非法使用武力并不是干涉的唯一方式,干涉可采取军事、政治、经济、外交等方面的各种手段。随着社会的发展和各国人民的觉醒,干涉的手段越来越多样化,复杂化。干涉的方式除了公开露骨的干涉外,更多的是采用隐蔽、狡猾的方式:如组织、制造、资助、煽动或怂恿在他国内部进行颠覆活动,派遣间谍、特务等。
干涉也有积极和消极之分。行为的干涉,属积极干涉,是最常见的,也就是最直接的进行干涉。消极干涉即不行为的干涉,是指打着不干涉的旗号而纵容别国侵略的情况,是一种特殊的干涉形式。这种干涉更难以让人察觉,更能为干涉国制造“事不关己”的假象,为其推却责任、避免谴责提供有利的借口。国际实践中做明显的例证是:1936年西班牙内战时期,英、法等国打着“不干涉主义”的旗号,不谴责佛朗哥的法西斯暴行,不制止意、德法西斯对西班牙内政的干涉,从而使西班牙的合法政府被法西斯推翻。这样,英、法就构成了消极意义上的对西班牙内政的干涉。
但是,如果依据国家间平等的合法条约或应别国政府的请求,援助遭受侵略的国家,这是履行正当的国际义务,既不是侵犯别国的主权和领土完整,也不是干涉他国内政。如中国人民志愿军抗美援朝即属此类。联合国安理会根据《联合国宪章》的宗旨和原则,采取经济、政治、外交或军事制裁的行动来反对侵略,派出维持和平部队协助缓和动乱地区的紧张局势,并将敌对双方的军队隔离开来,均不属于干涉他国内政的行为。[11]另外,各国对实行种族隔离或违反国际法基本原则的行为所作的斗争,当然也构成国际法上的干涉。
三、 警惕各种干涉内政的行径
历史上,各种干涉内政的行为层出不穷,这些都在一定程度上破坏了正常的国际关系,引起国家间的对抗与冲突,导致世界动荡不安。这些都触动着全世界人民的神经,引起他们的高度警惕,他们都明白这样一个道理:只有坚持互不干涉内政原则,才能真正尊重他国的主权,才能实现平等互利、和平共处的目标,才能维护和推动整个世界的和平、发展事业。他们愿意也乐意同各种干涉内政的行径做最坚决的斗争。
正是在这种背景下,西方大国变换了手法,使出了他们的另一个伎俩:他们提出“依据权利进行干涉”和“人道主义的干涉”是合法的。他们认为:凡依据“国际条约”、“应合法政府邀请”、“保护外国侨民”、“防止不法行为”而进行的干涉活动,都是“依据权利的干涉”;凡根据一个外国的判断,一国确有违反“基本人权”时,该外国进行的干涉就是“人道主义的干涉”,一时间“人道主义干涉”几乎成为西方大国随意插手别国事务的“敲门砖”。很多人就在他们的大肆渲染下,迷茫了,相信了,他们认为“人道主义干涉”具有合理性和合法性,是真正维护人权、维护各国的主权。更有甚至也加入了宣传、推崇“人道主义干涉”的行列。互不干涉内政原则受到了严峻挑战。因此,揭穿“人道主义干涉”的强盗面目具有深刻的意义。
英国著名国际法学者Ian Brownlie将“人道主义干涉”定义为“一个国家、交战团体或一个国际组织威胁或使用武力,目的在于保护人权。”[12]Anthony Clark Arend和Robert J.Beck认为,“人道主义干涉”是未经目标国被承认政府同意和未经联合国宪章第七章授权的行动。[13]从历史上看,人道主义干涉是与一个国家或几个国家对目标国使用武力联系在一起的,目的是保护目标国的国民在该国免受非人道的迫害或虐待。所以有人认为,人道主义干涉是“当某一国家专横和残酷地迫害其本国国民、特别是宗教或人种的少数者时,其他国家对那些遭受迫害和压制的少数者给予支援并以各种形式向该国家施加压力的干预行为。”19世纪,许多学者把人道主义干涉看做是以“人道主义为理由的干涉”,其重点是在人权的保护上。到了20世纪,人道主义干涉的概念扩大到了非武装的手段。简言之,人道主义干涉一般可以理解被理解为由外部力量(另一国家、一些国家、国际组织或二者结合)对目标国的国内事务的不寻常的行为,目的是为了促进后者实现某些人道主义价值和实践。[14]
然而在国际实践中,人道主义干涉往往是强国为了各自的政治目的或其他利益而采取的对弱国的单方面强迫行为,显属人道主义的滥用,[15]它只不过是国际政治领域中霸权主义思潮的演绎,是违反国际法基本原则的。如果是合法的话,必将使某些国家随意按照自己的标准对他国内政进行判断和干涉,国际关系也将因此发生混乱。[16]人道主义只是从事非法活动的漂亮借口,是没有法律依据的借口。
所以,全世界的人民都应该高度警惕人道主义干涉等各种干涉内政的行径,坚决抵制、反抗这些行径!让世界永远和平稳定!
四、 中国与互不干涉内政原则
中国与互不干涉内政原则有着密切的联系。无论是过去、现在,还是将来,互不干涉内政原则都是我们所推崇和遵守的,我们正是以这一原则作为我们的指导思想和行为准则,正确、妥善处理国际关系,维护本国以及他国的利益,为加强和发展互不干涉内政原则做出了重大贡献。
1954年中、印、缅三国共同倡导的和平共处五项原则将“不干涉内政”补充为“互不干涉内政”,表明在国际关系特别是在双边关系中权利和义务的一致性。将权利和义务统一于一项原则中,是对不干涉内政原则的进一步发展。1978年8月签订的《中华人民共和国和日本国和平友好条约》第一条规定:缔约双方应在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处各项原则的基础上,发展两国间持久的和平友好关系。该条约第三条也规定:缔约双方将本着睦邻友好的精神,按照平等互利和互不干涉内政的原则,为进一步发展两国之间的经济关系和文化关系,促进两国人民的往来而努力。中日两国正是在此基础上发展经济关系和文化关系,促进两国的和平友好关系。中国人民明白:世界是多样性的,各个国家之间存在着种种差异。各国人民都有权根据本国的具体情况,选择符合本国国情的社会制度和发展道路。[17]互不干涉内政原则作为中国对外关系的指导思想,为中国赢得了越来越多的朋友,成功地树立了中华人民共和国的国际形象,也使中华人民共和国一步步争取到应有的国际地位。[18]
但是,有一些国家总是利用各种借口,千方百计干涉中国内政,比较典型的是人权问题和台湾问题。以美国为首的一些西方国家无视国际法的规定,无视客观现实,利用人权、台湾等问题插手中国内政,引起中国人民的强烈抗议和坚决斗争!
外交部发言人孔泉说,中国政府一贯重视促进人权事业,认真履行已加入的国际人权公约。一直以来,中国积极推进民主法制建设和司法体制改革,采取了许多保障人权的措施,特别是最近十届人大二次会议将尊重和保障人权写入宪法,意义深远。中国在人权领域取得的显著进步,得到了国际社会普遍赞誉。中美之间在对人权问题的看法上确实存在分歧,但中方一直主张在平等和相互尊重基础上通过对话与交流妥善解决,并为此作出不懈努力,显示了最大的诚意和灵活。他还强调,美方违背承诺,执意提出反华提案根本不是为了关心人权,而是出于国内政治的需要,企图利用人权问题干涉中国内政,这种把人权问题政治化的做法玷污了崇高的人权事业,不得人心,也会是徒劳的。[19]
针对台湾问题,2004年3月7日外交部部长李肇星在十届全国人大二次会议举行的记者招待会上是这样说的:台湾问题关系到中国的主权和领土完整,维护国家统一是中华民族的最高利益。许多人问这个问题,实际上这是一个非常简单的问题,只不过被一些人毫无必要地,甚至是别有用心地复杂化了。只要认清以下几点,其他问题都会迎刃而解,那就是:世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容分割。台湾问题本质上是中国的内政,应该由中国人自己解决。我们希望所有的国家都能遵守国际法和国际关系基本准则,不要做干涉中国内政和导致两岸关系紧张的事。中国人民爱好和平,但绝不允许任何外部势力干扰中国的和平统一进程。中国政府和人民愿以最大诚意、尽最大努力争取和平统一,绝不允许任何人以任何方式把台湾从中国分割出去。1993年9月的《台湾问题与中国统一白皮书》强调:在国际事务中,中国政府一贯奉行独立自主的和平外交政策,坚持“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”五项原则,积极发展同世界各国的友好关系,从不损害别国利益,不干涉别国内政。同样,中国政府也要求各国政府,不做损害中国利益、干涉中国内政的事情,正确处理与台湾的关系问题。
结束语:在风云变幻的国际舞台上,互不干涉内政原则经受住各种考验,越来越深入人心,显示了旺盛的生命力!尽管现在国际社会上存在着各种挑战,但是,所有热爱和平与关心人类发展的人民都深信,互不干涉内政原则必将披荆斩棘,得到进一步的加强和发展的!!!
[注]:
[1] 见慕亚平:《当代国际法原理》,中国科学文化出版社2003年版,第79页
[2]见同上,第80页
[3]见同上,第103页
[4]见同上,第104页
[5]见李芳琪:《论和平共处五项原则》,载于中国基础教育网,http://www.hgxx.cbe21.com/xueke/zhengzhi/szjt/bkzl/0024.htm
[6]见慕亚平,前注书,第104页
[7]见程晓霞:《国际法》,中国人民大学出版社1999年版,第22页
[8]见刘江永:《跨世纪的日本--政治、经济、新趋势》,载于逸海书城,http://www.easysea.com/junshi/jtrb/009.htm
[9]见同上
[10]见慕亚平,前注书,第105页
[11]见李芳琪,前注文章
[12]转引自李红云:《人道主义干涉的发展与联合国》,载于《北大国际法与比较法评论》第一卷,第2页
[13]见同上,第2页