暂缓起诉制度探析
摘要：“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法”，我国刑事诉讼法中无暂缓起诉的规定，但有其本身有价值蕴涵，已被西方国家刑事诉讼法采用。反观我国审查起诉处理方式，其设计存在不合理之处，暂缓起诉可以弥补其不足。
关健词：暂缓起诉 价值蕴涵 审查起诉

《南方周末》4月10日法治版刊登了一篇题为“‘暂缓不起诉’捅了法律的娄子”的文章，报道了南京市浦口检察院因为实行“暂缓不起诉”改革引起的舆论风波。（“暂缓不起诉”提法不够准确应为“暂缓起诉”，本文视为两者同义。下文均使用‘暂缓起诉’）多数人对此持反对意见认为“暂缓起诉”缺乏法律依据，又违背法定主义和平等原则。笔者认为反对者的观点是客观存在的，只是把问题简单化地贴上了“标签”，“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法，因为后者只是前者研究、分析、评价甚至是评判的对象，......同时，刑事诉讼法学也应高于司法实践，因为后者也不过是前者的研究对象，是研究者进行理论思考和所要改造的客体。”①暂缓起诉在我国刑事诉讼法中的确不存在，但却是刑事诉讼法学研究的对象，因此我们应当对其做以细致的考究。
一、国外相关立法与实践
暂缓起诉是指检察机关对于触犯刑法的犯罪嫌疑人根据犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节、犯罪后表现等情况，依法认为没有立即追究刑事责任的必要而做出的暂时不予提起公诉的制度。
在美国，关于决定是否起诉的问题，检察官享有几乎不受限制的自由裁量权，在检察官做出的三种决定中，即起诉决定、不起诉决定以及缓诉决定中，缓诉是一些州检察官的做法。这一决定以被告人接受检察官的条件如接受戒毒治疗、提供社区服务参加工作培训或对被害人进行补偿等为前提，如果被告人较好地完成了这些项目，检察官即撤销指控，如果表现不好，检察官就恢复刑事起诉。这些项目有正式的非正式之分，非正式的检察官可以根据案件的具体情况做出规定，犯罪嫌疑人不被定期地监管是否遵守规定，最不正式的做法是如果犯罪嫌疑人在一定期限内，比如在6个月或12个月内没有其他任何罪行被逮捕，检察官同意不对本罪提起指控。正式的项目中，有专门人员进行评估，以确定被告人是否适于作缓诉决定，一旦参加正式的项目，被告人就被要求参加专门的复归活动，被监管是否遵守规定。②目前，美国有37个州存在这样的程序，有7个州通过立法批准在全州范围内实行。
在德国，检察官对公诉权的行使上奉行起诉法定主义原则，自20世纪20年代以来，立法做了一系列修改，确立了众多起诉法定主义原则的例外，其中之一刑事诉讼法第153条a规定，经负责开始审理程序的法院和被指控人同意，检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉，同时要求被告人作出一定的给付，承担一数额的赡养义务。③从而非刑罚的措施替代了刑事处罚，这一制度显然与美国一些州所适用的缓诉制度相类似。需要指出的是对于检察机关所作出的不起诉决定，被害人可以根据“强制起诉程序”向检察长申诉直至向法院提起自诉。
在日本，实行起诉便宜主义，检察官享有较大的酌定不起诉的权力。日本刑事诉讼法248条规定，根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重实际操作中包括杀人等严重犯罪均可以根据犯罪嫌疑人及其犯罪后表现等各种情况从刑事政策、被害人与其他市民的意愿以及诉讼经济的角度，综合考量决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉。④为了防止起诉裁量权的滥用，日本设立了“准起诉制度”和“检察审查委员会制度”，被害人可以依据前者要求法院对不起诉决定进行审查，而作为社会团体的后者亦可对不起诉决定加以监督。
上述国外的立法与实践，美国较德国的暂缓起诉适用要宽泛，而德、日的监督和制约要严格于美国，日本的这一制度相对于美、德没有期限、条件等限制，相当于我国的酌定不起诉，但较之也宽泛的多得多。还因注意的是在德国不存在类似与我国的治安管理处罚，也就是说德国的暂缓起诉对象包括了我国受到治安管理处罚的范围。
二、暂缓起诉制度的价值蕴涵
任何一种制度的建构与存在在其背后都有使人信服的理念支撑，美国的“辩诉交易”制度，虽然有不可克服的弊端，但却为美国乃至许多国家所接纳。“暂缓起诉”正如前述反对者所说固然也有其缺陷，但其蕴涵的价值理念是为人信服，是适应社会发展需要的。
（一）体现了非犯罪化与轻刑化的刑事政策
现代意义上刑罚的本质已从原来的报应刑论向预防论转化或者是两者的结合。在犯罪与刑罚上适当地采取非犯罪化与轻刑化的刑事政策已是一种世界性的趋势。“刑法是一种不得已的恶，用之得当个人与社会两受其益；用之不当，两受其害，因此对于刑法可能的扩张与滥用必须保持足够的警惕，不得已的恶只能不得已而用。”基于对刑罚的滥用和扩张可能导致的危害，各国起诉制度中几乎都蕴涵了非犯罪化与轻刑化的刑事政策理念，适用暂缓起诉就是其中之一。对于可能判处轻罪或轻微罪的犯罪嫌疑人检察官行使自由裁量权，根据各方面的表现做暂缓起诉决定，使犯罪嫌疑人免遭起诉受审以至判刑的痛苦。一方面有利于保护被告人，另一方面防止了刑罚可能的滥用和不适当的扩张。
（二）体现刑罚个别化的刑事政策
这里的刑罚个别化是个广义的概念，包括法院定罪量刑的轻重和免刑，也包括检察机关裁量是否起诉。个别化原则从行为人的主观恶性和人身危险性出发，对于惯犯、累犯、穷凶极恶之人一般人身危险性较大，不施以刑罚不足以惩罚，若暂缓起诉反达不到目的，且会适得其反，可能增加社会的不稳定因素；而对于偶犯、过失犯、防卫过当、避险过当者人身危险性较小，反社会性尚未成型，若对其施以刑罚在监狱中极有可能被交叉感染，增加人身危险性，不利于人格矫正，复归社会。此外对老年人、未成年人、残疾人等由于在年龄、生理等方面的特殊情况特殊对待，无论在国外还是在我国自古以来也都有“老小废疾”者宽宥处理的传统。任何一部法律或是一项程序都应体现对人的终极关怀，尤其是对人身自由影响最重的刑事法律。暂缓起诉即体现了现代文明社会的人文主义的关怀。检察官“因材施教”合理裁量，具有预防、挽救、教育、感化打击并举的作用，这不是什么“法外施恩”，而是在法律规定的范围内刑罚个别化的刑事政策使然。
（三）刑事诉讼目的的应有之义
任何法律制度的设计和运用都为实现一定的法律目的，刑事诉讼亦然。学者们关于刑事诉讼目的的争论目前为止普遍达成一致的结论是两大基本目的：自由和安全。安全主要是指国家机关通过追诉犯罪、惩罚犯罪的活动保障现存社会秩序，不因犯罪而处于紊乱的无序状态；保护社会成员的财产安全和人身安全。也就是说保护社会公共利益以及社会成员的个人利益是刑事诉讼程序运作的原发力，这是检察机关在决定是否起诉以及是否暂缓起诉上必然考虑的因素。如英国检察机关在起诉斟酌上遵循前检察长莱克罗斯的一句格言：“有犯罪嫌疑就必须起诉这从来就不是我们国家的方针，我希望今后也不是，在指导检察长工作的最初规则中就已规定，只有当犯罪时的情形具有这样一个特点：该案件的起诉符合公共利益，他才应该起诉。公共利益仍然是我们应当考虑的首要问题。”⑤如果罪行不严重，所造成的社会、他人的利益损失也不严重，当地公众也无兴趣对被告人起诉，检察官便没有提起公诉的必要。对于那些严重危害当地社会治安和居民生命财产安全的罪行，居民深恶痛绝的犯罪检察官应提起公诉。暂缓起诉所针对的对象是前一种。可见刑事诉讼目的也是暂缓起诉得以适用的深层次的原因。
（四）诉讼经济的选择
诉讼经济是指在诉讼中应以尽量少的诉讼资源获取同样的诉讼产品或以同样的诉讼资源获取较多的诉讼产品。随着社会的发展犯罪率也不断上升，一个国家司法机关人力物力资源毕竟是有限的，司法资源难以满足办案需要的情况越来越严重，诉讼经济的问题更加日益突显。暂缓起诉避免了过多的甚至不必要的司法资源的投入，且具有“程序分流”的功能，通过暂缓起诉那些社会危害性较小的对公共利益的侵犯程度较低的犯罪行为在审判前阶段以简易的方式得到消解，可以把有限的司法资源用于严重的影响较大的犯罪案件的追究和审判上，实现诉讼资源的合理配置，提高刑事诉讼的效益。
三、设置暂缓起诉制度存在的障碍
首先是观念上的障碍。在民众眼中只要是犯罪就应当受到惩罚，而且是最好关到监狱中，杀人的就应该偿命，这就是刑罚报应刑论。我们应当想到作为社会中的一员，处在纷繁的世界中，也许在你不经意间的一个举动，一次行动都有可能触犯刑法，也就是说任何一个社会的成员都有被追究刑事责任的危险。一旦涉嫌犯罪，处境就不同了，不但能切身地体会到别人的冷遇和嘲讽，而且人身自由受限制！所以对某些犯罪的人，民众的态度应是端正的，正面的，不能一味地把犯罪的人都推向地狱一般的境地。
其次是制度上的障碍。有人肯定会有这样的质疑：暂缓起诉制度侵犯了法院的统一定罪权。任何涉嫌犯罪的人只有经过法院的审理裁判才能最终确定是否构成犯罪，而公安机关、检察机关的终止诉讼的决定仅具有程序上的效力。暂缓起诉是检察机关认为构成犯罪的前提下所作出的暂缓起诉的决定，似乎检察机关超越了本身的权限。实际上检察机关作出的暂缓起诉决定也同样是仅具有一种程序上的效力，被害人有异议的或者是法院认为适用不当的都可能被撤销。如德国被害人的“强制起诉程序”、日本的“准起诉制度”还有来自法院的监督。同时这些程序和制度上的保障也可制约检察机关权力的行使，防止检察机关这一权力的滥用和人为因素的干扰。
三、我国刑事诉讼法引入暂缓起诉制度考
我国刑事诉讼法审查起诉处理的方式只有起诉和不起诉，其中不起诉又分为法定的不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉。虽然检察机关有一定的自由裁量权，但是这种裁量权相当有限，实践中使用的也是少之甚少。况且我国的起诉或不起诉决定也过于绝对化，对于不符合不起诉条件的犯罪嫌疑人均可以提起公诉交付审判，没有考虑到审判前阶段通过暂缓起诉完全可以达到同样的效果。另一方面，诉讼过程中，很多被告人处于被羁押状态，人权很难得到有利的保障，即使不被羁押受到刑事追诉也是一种耻辱。可见，在我国审查起诉处理上，缺少一种中间性的处理方式，暂缓起诉即符合这样的要求。
在引入暂缓起诉制度的同时我们应当明确几个概念的区别。首先是暂缓起诉与酌定不起诉制度的区别。在适用条件上，暂缓起诉的适用以犯罪嫌疑人的同意履行相应的义务为前提，若不同意检察官即应做起诉决定。酌定不起诉虽然检察官也要求犯罪嫌疑人履行相应的义务但这不是适用酌定不起诉的条件，而是所附随的后果。在适用条件的范围上，暂缓起诉的适用范围较酌定不起诉为宽，后者是对那些犯罪情节轻微不需要判处刑罚或免除刑罚的，暂缓起诉可超出此范围。在终止诉讼的效力方面两者也有不同，暂缓起诉决定仅有暂时中止诉讼的效力，是阶段性的结论，是否终结诉讼往往取决于犯罪嫌疑人对特定义务的履行情况，而酌定不起诉具有终止诉讼的效力，一经作出诉讼即告终结。就此而言，暂缓起诉对于督促犯罪嫌疑人悔过自新并对被害人以及社会给予一定的补偿具有积极的作用。其次要区别暂缓起诉与缓刑。两者有根本性质的区别。前者是检察机关作出的对犯罪嫌疑人的一种暂时性的阶段性的处理决定，在暂缓起诉期间若嫌疑人认真完成任务，真诚悔过，检察机关即可作出撤销案件的决定，不再经过法院的审理程序。而缓刑则是人民法院经审理对被告人所做出的一种有罪的判决，尽管不必在监狱中服刑，但一经作出即意味着被告人是有罪的人，这也是暂缓起诉多适用于未成年人和某些大学生涉嫌犯罪的原因。
笔者认为，我国引入暂缓起诉需要考虑以下方面：
一是适用的对象：一般可适用于可能被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪，并且可适用于那些不具有现实危险性的初犯、偶犯、未成年人、老年人。二是适用的条件可参照《检察院刑事诉讼规则》291条并结合其他国家的做法设定一定的考验期限和履行一定的义务。三是规定检察机关对犯罪嫌疑人的最终处理。即如果嫌疑人按照法律规定严格履行了相关的义务，检察机关应当撤销案件，如果同意履行义务事后不履行或不能完全履行义务的，检察机关可以向人民法院提起公诉。四是对暂缓起诉的监督。赋予被害人的自我救济途径，也就是说当被害人认为暂缓起诉的处分不适合时可以要求检察官向法院提起公诉，在这种情况下检察官必须满足被害人的要求即向人民法院提起公诉。
注释：
①陈瑞华 《刑事诉讼的前言问题》中国人民大学出版社 2001年第62页
②陈卫东 徐美君 《美国刑事法院诉讼程序》中国人民大学出版社 2002年第86页
③陈光中 汉斯•德格•阿尔莱希特《中德不起诉制度比较研究》中国检察出版社2002年 第210页
④杨诚 单民 《中外刑事公诉制度》法律出版社 2000年第253页
⑤徐静村《刑事诉讼法学》（上）法律出版社 1997年 第235页



　　长期以来,案多人少的矛盾一直是困扰我国司法界的难题,检察机关也同样面临着这一困境。特别是随着诉讼现代化的进程,检察机关公诉部门在公诉人员数量整体变化不大的情况下,公诉案件数量快速增长,案多人少矛盾异常突出,成为制约公诉案件质量提高的瓶颈。如何在保证案件质量的前提下快速办理案件,笔者在实践中摸索总结出了五种快速办理公诉案件的方法,使80%的疑难复杂案件及时得到了处理,有效地提高了工作效率,缓解了案多人少的矛盾。现赘述于后。

　　一、探索“非羁押诉讼”机制,为轻刑案件提速开通“直通车”

　　一直以来,办案人员习惯于把犯罪嫌疑人、被告人羁押在看守所,然后按部就班、有条不紊地办案。这样做,既不节约司法成本,也不一定有好的办案效果。2011年以来,该院根据宽严相济刑事政策,大胆探索轻刑案件“非羁押诉讼”办案方式,积极建议县政法委召开公检法联席会议,提出轻刑案件“非羁押诉讼”方案,形成联席会议纪要。一是对邻里、熟人、朋友间的纠纷引起的轻伤害案和情节轻微的交通肇事案,只要被告人积极认罪,对被害人给予经济赔偿,双方达成和解协议的,公安机关可以不羁押、不报捕,而直接移送审查起诉。但是,对于累犯、雇凶伤人、聚众斗殴、寻衅滋事等引起人身伤害的,有酒后驾驶、无证驾驶、驾驶无牌车辆、肇事逃逸等情形的交通肇事案,均不适用直诉,且必须提起公诉,依法审判。二是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯等轻刑犯罪,只要积极悔罪,由所在单位或村委会、邻居出具其平时表现的证明,本人及其亲属写出保证书和申请,证明其不致再危害社会的,公安机关可以采取取保候审等措施,直接移送起诉。如在提前介入张某盗窃案时,发现其同村村民李某等人贪图便宜,分别从张某处购买无任何证件的摩托车自用,公安机关欲对李某等人刑事拘留,该院考虑到李某等人均系初犯,且在公安机关公告期间投案自首、真诚悔罪,犯罪数额不大,情节轻微,村委会也证实李某等人平时表现良好,如果将他们羁押不会收到应有的办案效果,遂建议公安机关对李某等人取保候审后直接移送审查起诉。三是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯以及刚达立案标准的盗窃、敲诈、诈骗、故意毁坏财物、因债务纠纷引发的非法拘禁等轻刑案件,只要嫌疑人、被告人悔罪,不致再危害社会,被害人已得到赔偿,从轻处理又不致引起信访等不稳定后果的,分别作如下处理:案件在公安环节的,可以不立案或撤案;在检察环节的,可以作不起诉;在审判环节的,可以依法从轻、减轻处罚。四是建立刑事被害人救助机制,加强对被害人和弱势群体的保护。该院会同民政局制定了《关于对弱势群体法律救助的实施办法》,对嫌疑人和被告人无能力给予被害人经济赔偿的,由检察机关会同民政部门,协调村委会或乡镇有关部门对家庭经济困难的被害人进行救助。如该院在提前介入唐某等人利用非法传销实施的非法拘禁案时,发现被害人佟某(男,江西省人)被公安机关解救后,因身无分文无法返乡。承办人员及时将此情况向检察长汇报后,该院即按照《关于对弱势群体法律救助的实施办法》的规定,协调民政部门给予被害人佟国超返乡路费,使其顺利返乡。2011年以来,该院依照上述办法受理直诉案件65件85人,分别占受理数的21%和22%。据调查,非羁押诉讼方式,好且快地修复了受损的社会关系,还有利于对嫌疑人、被告人的改造,减少了社会对抗,降低了司法成本,收到了很好的法律效果和社会效果。

　　二、建立“三转变三树立”机制,为疑难案件提速提供理念支撑

　　“三转变三树立”主要是针对疑难案件的快速处理机制,即:一是转变不超期就不违法的观念,树立速审快结意识。使案件在公诉环节“提前”办结。二是转变二次退卷观念,树立协查自查意识。对一般性问题自行补查,对重大问题协助公安机关补查,争取不退卷或少退卷。对必须退卷的案件,详细列明补查提纲、说明补查的目的、意义,争取一次补查清楚。三是转变“舍弃证据不足的部分犯罪事实怕担责任”的观念,树立在不影响量刑的前提下,暂时大胆割舍,抓主罪和关键证据、从快起诉意识。在不影响量刑的前提下,对一人数罪的案件,主罪清楚,次罪不清,割舍次罪,起诉主罪;对一人一罪的案件,主要事实清楚,次要事实不清,割舍次要事实,起诉主要事实;对共同犯罪案件,主犯或多数被告人具备起诉条件,从犯或个别被告人不具备起诉条件的,分案处理,先行起诉主犯或多数被告人,其他被告人待查清事实后再起诉;对可能影响定罪量刑的情节或关键证据,一定深究细查,不清楚不匆忙起诉。“三转变三树立”机制有效地解决了一些先天不足而又失去补查条件的疑难案件,加快了办案速度。如该院在办理杨某盗窃案时,杨供述其伙同徐某、王某等人共作案100多起,案值达20余万元。经查证,现有证据能证实的仅有60余起,其同伙徐某等人负案潜逃,一时难以归案。该院就大胆搁置其他暂时无法证实的犯罪事实和其余同案犯,及时对杨某涉及的事实清楚、证据充分的60多起犯罪事实依法提起公诉,法院依法判处杨某有期徒刑15年。一年后,县公安局将其同伙徐某等人抓获后,该院及时对杨某的漏罪进行追诉,杨某被数罪并罚判处有期徒刑18年。据统计,自2011年以来,该院采取“三转变三树立”提起公诉疑难案件42件74人,确保了疑难复杂案件的质量,提高了公诉工作的效率。

　　三、建立公安人员“以庭代训”机制,为案件提速打牢质量基础

　　侦查取证工作是否细致、准确、客观、全面,对公诉质量和效率起着决定作用。近年来,基层公安机关新招录的干警多是非法律专业毕业,上岗前培训时间短,法律专业素质不高,侦查取证经验不足,这些人员大多在办案一线,造成案件侦查质量不高,导致审查起诉阶段案件退查数量和次数的增加。为增强侦查人员的证据意识和质量意识,减少退卷,提高公诉工作效率,该院积极与公安机关、法院沟通协商召开联席会议,建立了“以庭代训”制度。即以公安侦查人员旁听庭审代替理论培训。具体做法是:检察机关收到法院出庭通知书的当天,由承办人通知公安机关承办人按时出庭旁听,公安机关相关领导必须确保侦查人员及时到庭旁听。庭审结束后,检察机关当即组织审判员、侦查员、律师、公诉人等对庭审情况进行总结评议,查找不足。这样做,既让侦查人员直接体会法庭质证的严密性、全面性,认识到侦查取证工作细致、准确、客观、全面的重要性,使其反思侦查环节的不足,又让侦查人员亲身感受法庭的紧张气氛,使其充分理解、体谅检察机关对公诉证据标准高要求的必要性,从而增强他们的证据意识和侦查意识,积累他们的侦查经验、提高侦查水平。一年多来,所有开庭审理的公诉案件,公安侦查人员都参加了旁听,侦查员普遍反映,“以庭代训”使他们直观感受了庭审对犯罪证据要求的客观性、严密性和逻辑性,对指导侦查、提高侦查水平具有很强的实战性、实用性、针对性。

　　“以庭代训”使公诉案件退查率明显下降,公诉效率明显提高。实行“以庭代训”后,退查率下降了50个百分点。

　　四、建立限时办理机制,为案件提速明确时间界限

　　限时办理机制,即根据案件复杂程度、涉案人数多少,在保证案件质量前提下,规定相对明确的办理期限,提高诉讼效率。该院规定:对普通刑事案件,简单案件必须7日内办结,提起公诉,复杂疑难案件必须在15日内审查完毕,报主管检察长决定是否起诉或补充侦查;对职务犯罪案件,简单案件必须在10日内提起公诉,复杂疑难案件必须在20日内提起公诉。需要补充侦查的由公诉部门直接补查,确需退回侦查部门补充侦查的,需由检察长或检察委员会决定。今年,该院已提起公诉的案件,全部在限时办理期限内办结。

　　五、创建职务犯罪案件“三延伸”机制,助推职务犯罪案件“全程提速”

　　为加强职务犯罪案件审查起诉工作,该院公诉部门成立了“职务犯罪案件办案组”,明确专人办理职务犯罪案件,并建立了“三延伸”机制,即:一是公诉工作向立案环节延伸,提前介入、引导侦查,尽力帮助侦查部门全面、客观地收集固定证据,保证成案率。二是公诉工作向预审环节延伸,提出预审建议,提高预审质量,确保不退卷或少退卷。三是公诉部门和侦查部门互相配合,向庭审环节延伸,确保有罪判决。如该院办理的一村支部书记陈某某受贿5万元案,公诉人员提前介入时发现,陈某某是否具有国家工作人员的主体身份仍有争议。公诉部门建议从陈某某是否具有“受镇政府委托从事公务”这个情节入手展开侦查。经查证,陈某某是受镇政府委托负责招商引资项目的协调工作,而陈某某正是利用这一职务便利向投资人索贿5万元,其主体身份符合受委托从事公务的国家工作人员的特征。因在侦查阶段就将庭审中可能出现的争议予以排除,侦诉部门达成共识,该案诉至法院后,法院以受贿罪依法判处陈某某有期徒刑五年。该案从受理起诉,到提起公诉,只用了5天时间。“三延伸”机制使侦查和公诉形成了合力,提高了职务犯罪案件的侦查质量,缩短了办案周期。特别是目前职务犯罪的决定逮捕权上提一级后,基层院公诉部门实行“三延伸”更显必要。

　　作者系:河南省宝丰县人民检察院副检察长