湖北省武汉市人民政府


武政〔2006〕53 号

武汉市人民政府关于印发武汉市闲置土地处置办法的通知



各区人民政府，市人民政府各部门：

现将《武汉市闲置土地处置办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

二00六年十二月九日



武汉市闲置土地处置办法

第一条 为依法处理闲置土地，促进土地合理利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部第5 号令）等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的闲置土地处置，适用本办法。

第三条 国土资源行政主管部门负责闲置土地处置的具体实施工作，发展改革、建设、财政、规划、房产、林业、农业、园林、城市开发等行政管理部门按照各自职责协助做好闲置土地处置的相关工作。

第四条 本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书（国有土地划拨决定书）未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书（国有土地划拨决定书）颁发之日起满 1年未动工开发建设的；

（二）已动工开发建设，但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足 1/3 或者已投资额占总投资额不足 25% 且未经批准中止开发建设连续时间满 1 年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。

前款第二项所指投资额，由国土资源行政主管部门依据有资质的房地产评估机构出具的《在建工程评估报告》认定，评估费用由土地使用者支付；动工开发建设是指土地使用者已领取施工许可证，并进场正常施工；未经批准中止开发建设连续时间满 1 年的，由建设行政主管部门依照施工许可证认定。

第五条 闲置土地由国土资源行政主管部门认定，认定和处理闲置土地以宗地为单位，分期开发建设的项目按分期开发建设范围核定闲置土地范围。

第六条 闲置土地按以下程序调查认定：

（一）国土资源行政主管部门向土地使用者送达闲置土地调查通知书；

（二）闲置土地调查通知书送达之日起 15 日之内，土地使用者应当向国土资源行政主管部门提供土地利用情况及其相关证据；

（三）国土资源行政主管部门根据对闲置土地的调查结果，对闲置土地进行认定，并向土地使用者送达闲置土地认定通知书。

第七条 经认定的闲置土地，按以下方式处置：

（一）国土资源行政主管部门责令土地使用者在 6 个月之内复工，并按规定对其收取土地闲置费后办理相关开发建设手续；

（二）允许土地使用者按规定缴纳土地闲置费后，由国土资源行政主管部门为其办理延期开发建设手续，但延期时间最长不得超过 1 年；

（三）经规划部门同意后可改变土地用途，在办理有关手续并缴纳土地闲置费后继续开发建设；

（四）土地使用者申请安排临时绿化等用地的，经相关主管部门认定后，由原批准用地的人民政府批准实施。土地使用者按规定缴纳土地闲置费，临时使用期限最长不得超过 2 年；

（五）土地使用者将土地交还给人民政府的，与国土资源行政主管部门签订土地交还协议，由国土资源行政主管部门对土地使用者缴纳的出让金、征地拆迁费用和相关规费予以返还后，解除土地出让合同，收回土地使用权。

第八条 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1 年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1 年以上未动工开发建设的，按规定缴纳土地闲置费；连续 2 年未使用的，依法无偿收回土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，土地闲置满 2 年未动工开发建设的，依法无偿收回土地使用权。但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发建设迟延的除外。

第九条 闲置土地按以下程序处置：

（一）自闲置土地认定通知书送达土地使用者之日起 30 日之内，国土资源行政主管部门应当根据闲置土地的具体情况，拟订闲置土地处置方案。无偿收回闲置土地的，应当立案，调查取证，并听取土地使用者的陈述和申辩。土地使用者要求听证的，应当举许听证。

闲置土地依法设立了抵押权的，国土资源行政主管部门拟订闲置土地处置方案时，应当通知抵押权人参与闲置土地处置方案的拟订工作。

（二）闲置土地处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由国土资源行政主管部门组织实施并向土地使用者送达闲置土地处置决定书，同时告知土地使用者有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

第十条 以出让方式取得土地使用权的闲置土地，由国土资源行政主管部门向土地使用者下发缴纳土地闲置费通知书，认定闲置不满 1 年的，一次性按该宗地应缴纳土地出让金的 10% 收取土地闲置费；闲置满 1 年的，一次性按该宗地应缴纳土地出让金的20% 收取土地闲置费。

以划拨方式取得土地使用权的闲置土地，土地闲置费按物价、财政部门确定的标准收取。

土地使用者应当在收到缴纳土地闲置费通知书规定的期限内缴纳土地闲置费，拒不缴纳的，国土资源行政主管部门可以申请人民法院强制执行。

第十一条 被收回闲置土地的土地使用者，应当自收回闲置土地决定书送达之日起 30 日之内，到国土资源行政主管部门办理注销土地登记手续，交回土地使用证书。逾期不办理土地注销登记手续、不交回土地使用权证书的，由国土资源行政主管部门向社会公告后，直接注销土地登记和土地使用权证书。

第十二条 人民法院已查封的闲置土地，国土资源行政主管部门应当函请人民法院解除查封后，收回土地使用权。

第十三条 市人民政府依法收回的闲置土地，统一纳入市土地储备中心储备，按照规划要求确定土地 用途及土地使用条件后，依照现行土地政策供地。

第十四条 阻碍国土资源行政主管部门工作人员依法执行公务，应当予以治安管理处罚的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第十五条 国土资源行政主管部门及其工作人员玩忽职守、徇私枉法、滥用职权的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法提请司法机关追究刑事责任。

第十六条 本规定由市国土资源局负责解释。

第十七条 本规定自印发之日起施行。

试论对被执行人债权的执行


内容简介：

现代民法中，债权被认为是一种具有经济价值的财产，可以成为资本的体现和交易的客体。在当今世界经济领域，债权的证券化己经成为一种发展趋势。随着我国社会主义市场经济的迅速发展，债权也越发显现出其重要的地位和作用，而我国目前既无完备统一的债法，也无单独成典的强制执行法，在对被执行人债权的执行问题上，现行法律规范仅对执行到期债权作了原则性规定，由于范围狭隘，内容简疏，这些规定已不能适应新时期人民法院的执行工作。亟需进一步明确和完善。笔者现从债权类型入题，试对执行被执行人债权问题作一探讨。




现代民法中，债权被认为是一种具有经济价值的财产，可以成为资本的体现和交易的客体，许多市场经济发达的国家出现了债权证券化现象，使债权具有无因性、强制执行性和流通功能。我国人民法院的执行工作，绝大部分围绕着债权而展开，生效法律文书确定的内容要求执行的大部分是债权，在案件执行过程中对被执行人的财产采取措施，除了现金、存款、动产和不动产外，也有相当一部分是债权 ①。然而我国目前既无完备统一的债法，也无单独成典的强制执行法。在对被执行人债权的执行问题上，现行法律规范只在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（下称《民诉法适用意见》）和《最高人民法院关于法院执行工作若干问题的规定（试行）》（下称《执行规定》）中作了笼统的规定，虽然在一定程度上扩大了被执行人可供执行财产的范围，对缓解“执行难”起到了积极的作用。但因仅能执行到期债权，且在许多方面尚不完善，致使实践中做法不一、执行较乱。如何进一步扩展和明确被执行人可执行债权的范围，以适应社会主义市场经济条件下人民法院执行工作的需要，是当前法院执行工作中一个亟需研究和解决的课题。笔者现从债权的各种类型入题，试对被执行人债权的执行问题作一探讨，旨在抛砖引玉。

一. 债权的分类

债权是源于债而产生的请求特定人为特定行为的权利，指债权人按照合同的约定或依照法律的规定有权要求债务人为一定行为或不为一定行为。债权不同于物权，物权是指权利人直接对其所拥有的有形财产的绝对性的支配权，具有排他性和追及性，法院在执行中，可以直接对被执行人的有形物进行查封或扣押。而债权是债权人在债的法律关系中对债务人所享有的一种对人而非对物的相对性的请求权，一方面，它属于财产权的范畴，具有相容性、时限性和可代位清偿转让的特点；另一方面，债权又能以法律上的力为保障而受到法律保护。研究对债权的执行方式，首先应了解债权的类别，根据债权的法律性质、请求标的和所处状态，现对债权试作如下分类：
首先，根据债权的法律性质，可以把债权划分为未经依法确定的债权和已经依法确定的债权，在此把未经依法确定的债权称为自然债权，已经依法确定的债权称之为法定债权。
其次，根据债权的请求标的，可将债权区分为金钱请求权即金钱债权和非金钱债权；如再行细化，非金钱债权则又可根据标的特性分为物的交付请求权和行为请求权。
再次，根据债权所处状态，债权可分类为到期债权和未到期债权，未到期债权又称预期债权，当债权请求期届满时，预期债权则转化为到期债权。
对债权作上述分类的意义在于，法院的执行机构在对被执行人债权执行时，应根据债权的不同类别而采取相应的、适合的执行措施。

二. 执行被执行人债权的现行法律规范及缺陷

执行申请人对被执行人享有的债权属于金钱给付执行的一个措施，在金钱给付的执行中，要求被执行人给付一定的金钱，执行时可对被执行人的任何财产采取措施，包括现金、存款、动产不动产及其他财产权利，如股权、投资收益、知识产权等,同时也包括债权。债权本身即作为一项财产而存在，因此其可以通过转让而使债权人获得对价，可以用于抵销债权人向对方当事人所负的债务，可以用来作为担保（设定权利质）而取得贷款，还可以作为破产财产进行分配等等。除少数与人身密切相连的债权，如人身伤害赔偿请求权、养老金请求权等之外，大多数债权都可以成为执行标的。对被执行人债权的执行，《民诉法适用意见》第300条作了规定，被执行人不能清偿债务，但对第三人享有到期债权的，法院可依申请执行人的申请通知该第三人履行债务。该第三人如对债务无异议但又不按期履行，法院可以强制执行。《执行规定》第63条至69条也对此作了相应的规定。这些规定由于在制定过程中缺乏系统调研和充分论证，内容简疏，范围狭隘，尚存欠缺模糊之处。

（1）.异议期和履行期的重叠问题
从《执行规定》第61条看，第三人收到履行通知后的债务履行期和提出异议期都是15日，两个期间是完全重叠的，从法学理论分析，这一规定缺乏科学性和合理性。所谓第三人异议期，是指他在法律地位尚处不确定状态时行使抗辩权的期间，此时就要求其履行义务，既有失法律的严谨性，也不利于第三人行使抗辩权。根据民事法律关系当事人地位平等的原则，第三人在法律要求其履行债务时，和其它当事人一样，理应有权在一定期间内首先提出抗辩。因此，应将异议期和履行期分开设立，这样既能体现法律的公正，也有利于第三人充分行使抗辩权。

（2）.异议不审查制度的偏颇之处
在履行通知指定的期间内，如第三人提出异议，按照《执行规定》第63条，法院不得对第三人强制执行，对提出的异议不进行审查。虽然说执行机构不能对第三人提出的实体法上的异议进行审查，但在执行实践中，第三人往往利用此规定于收到通知时即向法院随意提出异议，致使法院不能对其执行，进而直接损害申请执行人的合法权益。因此，笔者认为在执行工作中不能机械的把审判权和执行权隔离开来，在坚持“审执分立”防止滥用执行权的同时，也须制定必要的法律规范以防止第三人滥用异议权。

（3）.对被执行人债权执行范围的狭隘性
在《民诉法适用意见》和《执行规定》中，仅根据债权的代位清偿特点规定了对到期债权的执行，未规定基于债权可转让特点的执行措施，对预期债权如何执行也未涉及，这种规定是比较狭隘的。实际上债权自其发生之时就作为一种现实的权利而存在，已具有广泛的流通性，能在民事主体之间转让而不失其经济上的价值。在市场经济发达国家，财产的流通已不限于实物的流通，还包括观念上的流通，而其流通的形式，便是债权的转让②。近现代各国民法均承认债权原则上可以转让③，我国民法通则第91条也规定合同一方当事人可以将合同中的权利、义务全部或部分转让给第三人。因此，如果申请执行人表示同意，基于债权的可转让性，完全可以采取对债权本身进行转让的方法进行执行。而就预期债权而言，债权人与债务人之间的债权债务关系己经现实存在，只不过在债权请求期届满前，债权人不得现实的请求债务人履行债务，债权人如请求期前履行，债务人可以提出债务未届清偿期的抗辩对抗债权人的请求，但不得主张债权不存在或者债权尚未生效，因此，这里只存在一个债权行使期的问题。案件执行中对预期债权予以冻结，禁止第三人向被执行人履行，并不损害第三人的“债务期限利益”。如只能执行到期的、现实的债权，而把将来的、不确定的以及附条件或期限的债权排除在可执行债权之外，对申请执行人将十分不利，被执行人和第三人完全可能恶意串通，采取提前清偿、减免债权数额、转让债权给他人等方法损害申请执行人利益。因此，对被执行人预期债权采取控制性执行措施，对保障申请执行人合法债权得以实现，是十分必要的。《执行规定》第51条规定对被执行人在有关企业中的预期收益可以采取先禁止收取、支付和转让，到期后再由法院直接提取的措施，实质上就是一种对特定的预期债权的执行。

三. 执行被执行人债权的法律完善

纵观各国的民法理论，大多设立有债的担保制度、违约责任制度及债的保全制度，分别从事前保障、事后保障和自然债权人的代位权、撤销权等多方面予以规定，均把确保债权实现、保护交易安全放在重要地位。我国现有的关于债权执行方面的法律规范，通过执行实践，其不足和缺陷日渐显现。笔者认为，应尽快针对被执行人的整个债权，制定出较为系统的、统一的、操作性强的执行规范，以进一步完善民事执行法律制度。现将如何执行被执行人债权的初步构想分述如下。

（一）对被执行人自然债权的执行
被执行人的自然债权，是指被执行人对第三人享有的尚未经依法确定的债权，它表现为到期债权和预期债权两种状态。根据自然债权的未确定性，对其执行可按照以下程序进行：
（1）对自然债权的冻结
债权的冻结是指对债权人和债务人之间债权债务关系的一种固定，在台湾也叫“债权扣押”，有的法律规范还称之为“禁止支付”，这是一种控制性措施，与有形财产的查封或扣押相类似。债权一经依法冻结，被执行人即无权自主要求第三人履行，无权自主处分该债权，第三人也不能自行按期或提前清偿该债务，如要求偿付，法院则可对其偿付的财物或价款予以提存。和《执行规定》中发出履行通知的条件相类似，冻结被执行人的债权也应具备一定的条件。
首先是被执行人不能清偿债务。这里所说不能清偿，既包括被执行人没有财产而无力清偿，也包括被执行人的财产不足以清偿，只要被执行人无现金、存款可以执行，或其有动产、不动产但不适于、不方便执行，或虽有部分财产但不足清偿其所欠债务，即可认定为不能清偿。至于对动产、不动产及债权的执行顺序，现有法律并未明确规定，应本着有利于实现申请人权益的原则进行。
其次是对第三人享有到期的或预期的合法债权。债权的合法性是对该债权执行的必备条件，若被执行人对第三人不享有合法债权，如赌博之债，买卖婚姻之债等非法之债，则不属可执行的债权。对到期债权而言，因偿付期届满己可收回，故在冻结后可立即进行债权的确定和变价；而预期债权因未到偿付期限，对其只能先行采取控制性的冻结措施，待债权到期后再进行变价。
第三是需申请执行人的申请。有些观点认为申请不是一个必要的条件，不应过分重视申请的形式，在《执行规定》中也规定发出履行通知可以由被执行人申请。但笔者认为在债权冻结中，申请执行人的申请是一个不可缺少的要件，这是因为除了申请执行人对被执行人享有债权外，可能还有其他人也对被执行人享有债权，如果不是由申请执行人申请，而是根据法院在办案中发现或者由被执行人提供，就对被执行人的债权予以执行，并且由申请执行人承受执行所得利益，对被执行人的其它债权人而言，就显的不够公平。但如果是申请执行人知道这个债权且对执行这个债权提出了申请，在这种情况下执行就不会产生不公平的问题。《执行规定》第61条规定可由被执行人提出申请，更为适当的做法应是被执行人主动把自己享有的债权向法院申报，法院在收到报告后及时告知申请执行人，如申请执行人要求对此债权执行，由其先向法院提出申请，再予以执行。《民诉法适用意见》第300条没有规定可由被执行人提出申请，笔者认为就是基于上述考虑。

（2）第三人对债权债务关系的确定
执行被执行人的债权，必然要涉及第三人，即被执行人的债务人。在冻结债权通知向第三人和被执行人发出后，则应进行第三人对债权债务关系的确定程序。具体的说，当债权冻结通知直接送达给第三人后的一定期限内，第三人应如实提供有关其与被执行人之间的债权债务情况，包括有关债权是否存在异议、有无设定担保，是否被其它法院冻结以及其他与执行有关的重要情况等。如果第三人对被执行人主张的债权提出质的异议，即认为债的关系不存在，法院则不能强制执行。在执行程序中对这种异议不进行审查，申请执行人如认为第三人提出的异议没有理由，可以在异议人提出异议后一定期限内，向法院提起代位诉讼，法院则相应将对债权的冻结转为诉讼保全措施；如申请执行人不提起代位诉讼，法院则应解除对该债权的冻结。
第三人如在法定期限内不作报告或说明，或虽承认债权的存在，但又提出自己无履行能力或其与申请执行人无直接法律关系的异议，此种情况下，可视为被执行人的债权己经确定；第三人如对被执行人债权提出量的异议，即一部分承认，一部分否认或有异议，则债权在其承认的数额范围内视为确定，法院可以对这部分确定的债权予以执行。

（3）对确定债权的变价