完善中国法律解释制度——建立专门法律解释机关的思考

罗心心


【内容摘要】在中国，法律解释尤其是司法解释由于在其主体的确定上存在着诸多问题，在实践中也凸显 出种种弊端。本文从法律解释的定义?目的，分析中国法律解释的模式以及实践中法律解释的弊端出发，提出暂时解决这些问题的办法及关于建立专门法律解释机关的思考，旨在建立一个完善的法律解释体系。

【关键词】法律解释 司法解释 法律解释的主体 专门法律解释机关


学者常说法律解释是一个变色龙。中国是一个成文法国家，由于成文法本身的局限性，一部法律一被制定出来就远远落后于一个时代。法律解释能够克服法律的滞后性，增强其可行性和可操作性。“然而，人们在谈论中，似乎解释不过是寻找和发现立法者心目中的含义，而不论这种含义是多么的含混不清和深藏不露，却还是被当作一种真实并可以确定的已有之物。有时司法过程确实就是这样，但经常又不仅仅如此。在赋予一个制定法以含义时，确立立法意图也许是法官的最小麻烦。”【1】
然而法律有其滞后性的同时也存在着不确定性。法律的不确定性源于：第一，语言的不确定性。立法者在制定法律条文时不可避免的认识上的局限性，以及条文制定者有意识地使用模糊含混的语言；第二，社会生活的变化使法律条文的实体内容过时；第三，法官等适用法律的人员基于不同的知识水平和个人因素而对法律产生不同的解释；第四，其他诸如政策、意识形态、社会地位、权力结构和利益冲突等社会因素对法律解释的影响。【2】稳定性是法律应该有的一个品质，而且，由于法律推理实际不具有形式主义者规定它具有的那种保证意见一致的力量，因此，如果法官思想相像，确实更容易获得法律的稳定，而如果法官的社会背景和教育背景同质，他们的思想也就更可能相像。【3】另外，就我国而言，制定法还具有客观性。
　　一方面，由于法律的稳定性?滞后性和客观性使法律解释成为一种必要；另一方面，法律的不确定性又使学者们对法律解释的含义?目的?法律解释权的归属等的理解有很大的不同。
一.法律解释的含义
实用主义者认为W.H.奥登在其《纪念W.B.叶芝》一诗中描述的诗歌解释与制定法的解释很贴切：“死者的这些语词/在生者的内心修改”。法律解释在此可以描述为“生者的内心修改”，何谓“生者”，何种“修改”？对法律解释含义的理解，学者有着不同的观点。
中国学界对法律解释的概念主要有七种，分别如下：
第一.“阐明法律或国家政权的其他文件的意义与内容，即称为解释。在将法律或其他文件适用到具体的、实际的需要根据法权进行判决的案件上时，就应该对这一法律或其他文件进行解释。”
第二.“法律解释是科学地阐明法律规定的内容与涵义，确切地理解法律规范中所体现的统治阶级的意志，从而保证法律规范的准确适用。”
第三.“法律解释同法律的实施、执行和适用有着密切的联系。所谓法律解释就是根据统治阶级的政策、立法意图和法律意识对法律规定的具体内容和含义作必要的说明。”
第四.“法律解释是对法律规范的含义以及所使用概念、术语、定义等所作的说明。”
第五.“法律解释是指对特定法律规定含义的说明。”
第六.“法律解释乃是法适用之不可缺少的前提，为了解决具体的案件，必须获得作为大前提的法律规范，这种获得作为大前提的法律规范的作业，亦即广义的法律解释。”
第七.“法律解释是动态（行为与过程）、静态（法律解释制度）和技术三者构成的统一整体。”【4】
笔者比较赞同第六种定义，法律解释应该是先于或者同时产生于具体案件的法律适用的需要。同时，法律解释应该更多地考虑立法意图，而不是仅仅从解决具体案件，或者说为了急切惩罚某种不正义的行为而草率作出。尽管探索立法意图的过程是比较艰难的。“解释是个神秘的过程，完全不同于逻辑和科学观察，但这一点本身并不对法律的客观性构成挑战。”【5】奥古斯丁也说过，没有人问我，我倒清楚;有人问我，我想说明，便茫然不解了。【6】果真如此？就司法解释而言，由于法官解释的自由裁量的存在，解释难以完全摆脱其“神秘性”，然而这并非意味着司法解释有多么的不可认识。因为法官的自由裁量也要受到一个合理构架的约束，因此解释活动还是可以认知的。
二．法律解释的目的
美国解释目的的三种学说：
1.主观说：解释的目的应该是发掘立法意图，但对于如何确定立法意图又有争议。
2.文本说（textual theories）——客观说，就是按照文本的明白含义进行解释。
3.动态说（dynamic theories ）——指对法律进行与时俱进的解释即解释者在适用法律时是在作价值选择。
以上的三种学说各有利弊：首先，主观说忠实于最初的立法者的立法意图，但是却容易发生对立法意图的理解偏差，而且操作性较弱。立法意图决定法律，法律反映立法意图，这是一种推定。其次，文本说较主观说表面上更忠实于条文本身，但是会造成对法律的机械理解。再次，较前面两种观点，动态说中的法官在解释时拥有较大的自由裁量权，如果没有约束，可能也会发生法官对解释权的寻租等问题，尤其在我国。
波斯纳对法律解释目的的分析：
法官不能请示立法者，他没有时间、气质和训练来对立法背景和立法目的进行全面调查，这种调查只有职业历史学家或政治学家科学家才会进行。【7】
解释是一个含混的、总体的、甚至是没有边界的概念，也许最好的办法是完全摒弃“解释”这个词，代之以实用主义地谈论在制定法和宪法案件中有关司法功能的不同竞争性进路会带来什么不同后果，一种进路是强调法官的自由，另一进路是强调法官作为治理结构中的下级官员的责任。【8】
霍姆斯对法律解释目的的分析：
霍姆斯曾经提出过一种很有影响的字面含义进路：“我们要问的不是作者的含义，而是在这些词使用的环境中，在一个普通的说英语者口中这些词会有什么含义。”【9】
霍姆斯认为，重要的问题不是宪法创制者当时心中的精神图像，而是他们所寻求予以保障的利益和防止的邪恶。含义取决于语境，同时也取决于句子的语意以及其他形式特点。在确定含义时，要努力避免与世界上的事物揽和，波斯纳认为这是霍姆斯的一种令人奇怪的形式主义的托词。【10】
我国法律解释的目的：以客观解释为基本取向；以主观说为补充。
三．中国法律解释的模式
中国建立了以全国人大常委会为主体的各机关分工配合的法律解释体制。在我国，法律解释是包括立法机关在内的国家各职能部门“齐抓共管”的领域。值得注意的是，我国的最高人民法院拥有法律的超级解释权，即最高人民法院可以脱离案件事实而对法律进行一般性解释，可以通过一般性解释而扩张，限制补充和制定法律。
我国学者张志铭认为，我国的法律解释具有本土特色。他认为法律解释与具体案件的裁判者普遍脱离，它被单列为一种权力，一种通过解释形成的具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力，在审判领域，只有最高法院拥有法律解释权。这与法律解释一般是指与司法裁判过程中的法律适用相联系的一项活动，它附属于裁判权，是裁判者适用法律的一个基本前提；有权裁判就有权解释相矛盾。【11】
我国解释体制的基本特点或基本构架可以概括为以下几点：
第一， 集中行使。主要存在于部门领域内部，即由不同领域的职能主管部门统一行使本领域的法律解释；
第二， 分工负责。主要存在于部门领域之间，包括纵向的中央与地方；立法、司法、行政；司法部门与行政部门相互间的分工。
第三， 立法部门，主要是全国人大常委会主导。
四. 我国法律解释主体的确定及不足
从以上不难看出，我国法律解释的主体在法律条文规定上限于全国人大常委、最高人民法院。解释宪法由全国人大常委行使，具有专属性；解释法律则不具有专属性。从法律解释的主体在法律条文规定上可以知道，法律解释体制呈现比较统一的格局（可能实际上并非如此）。但是在决议后，随着解释权主体的扩大，法律解释体制被不知不觉由单一格局转变成一种多元格局。大多数学者认为这是危险的，有可能严重妨碍国家法律统一适用。
笔者认为，我国法律解释主体的确定存在以下的弊端：
.从立法解释的角度而言，众多学者产生了很多疑问：
立法解释有可能因为没有约束而超越法律解释的基本范围进而越过国家立法机关对宪法和法律的修改权；全国人大常委的法律解释权长期形同虚设甚至实际旁落（工作效率低下，对立法解释的不重视等）；以及各种违反法律解释权专属性的做法等。
.从实施者解释的角度而言，司法解释和行政解释（在此处主要讨论司法解释）也面临相当多的问题
河北省邢台市人民政府


邢台市高新技术产业园区优惠政策暂行规定


邢政[1995]11号 1995年6月21日


第一条 为了广泛吸收国内外资金、技术、人才，加快我市高新技术产业园区(以下简称高区)建设，根据《河北省经济技术开发区条例》和《河北省鼓励外高投资的若干规定》等有关规定，结合高区实际情况，制定本规定。
第二条 国内外的公司、企业、事业、其他经济组织和个人，都可以在高区兴办、领办各类型的工业企业或科研事业以及与之配套的教学、文化、卫生、房地产开发、商贸、服务等第三产业。区外企业也可在高区设立独立核算的分厂或经营办事机构。
第三条 凡进高区扩建或立项的企业和单位，除必须由国家工商局注册登记外，一律在高区指定的工商管理部门进行工商注册登记，并在高区指定的税务机关进行税务登记。
第四条 凡在高区投建和注册的所有企事业单位，不分所有制性质和隶属关系，一律按国家和省、市关于开发区的有关规定进行管理，均可享受国家、省、市和本规定列出的优惠政策和奖励。高区管委会应努力为区内企事业单位创造优良的外部环境。
第五条 凡在高区内立项建设的项目，立项手续从简，其土地出让金和其他费用一律从优。1996年年底以前办完立项手续的，减半收取土地出让金、市政府设备配套费、综合开发配套费和旧城改造费3年内免缴土地使用费。兴办的科、教、 文、卫等社会发展事业单位，10年内免缴土地使用费。
进区注册的新建企业和经营房地产开发的企业，在基本建设完成后，对以出让方式获得土地使用权的，在全部交清出让金后可按规定程序进行转让或出租。第六条 在高区立项并建设的新建高新技术企业，缴费暂有困难的，经有关部门批准，可以缓缴。缓缴时间最多不得超过3年。
第七条 高区内企业，均实行开放式管理，其企业性质、类别、组织形式、经营方式、内部机构设置、劳动用工、工资分配等，均由企业根据国家政策自主决定。高区内企业均参照现代企业制度的规定进行组建和管理。高区管委会对企业进行政策指导和监督，并提供优质服务。
第八条 凡进区的外商投资企业、高新技术企业、产品出口企业，政府各部门和金融部门可给予政策支持和优先贷款支持。较大型的基本建设和高新技术产业项目，经有关部门批准后，可发行企业债券和股票。
第九条 对于高区内大型的基础设施建设项目和重点高新技术产业项目的建设，可按市重点项目标准的60％掌握纳入市重点项目计划，市政府给予政策倾斜和支持。
第十条 凡进区的外商投资企业、高新技术企业、产品出口产品的生产企业，所需水、电、气等，各有关应优先供应，水、电和通讯配套建设费、增容费等，经有关部门批准可减、缓、免征。
第十一条 进区的外贸企业、工贸公司、企业集团和有出口产品的生产企业，经海关批准，可以设立保税仓库、保税工厂。
第十二条 高区内的企业除规定享受税收优惠政策、缴纳税金和承担国家、省、市政府规定的有关责任与义务外，不承担任何摊派。
第十三条 外商投资企业按《邢台市鼓励外商投资优惠办法》执行，并在税收方面享受下列优惠：
(一)生产型经营期在10年以上的，从开始获利的第1年至第2年免征企业所得税，第3年至第5年度起，减半征收企业所得税。减免期过后，经企业申请，税务机关批准，在以后的经营期内，还可以减征15-30％的企业所得税。 出口产品达到当年全部产品产值70％以上者减半征收企业所得税。
(二)减免期满后被认定为先进技术型企业的，可延长3 年减半征收企业所得税。
(三)境外投资者将从企业取得的利润经外汇管理部门认定后再直接投入企业扩大再生产，并增加注册资本经营不少于5年的， 可退还投资部分缴所得税税款的40％。
(四)外商投资兴办的高新技术企业、出口产品企业，在减免企业所得税期间，减征或免征地方所得税、房产税、车船使用牌照税。
第十四条 允许外商进高区承租或成片开发土地，土地出让最高使用年限为：居住用地70年，工业、教育、文化、卫生、体育及综合用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，依法取得使用权的土地，可以转让、出租、抵押。
第十五条 允许外商承包、租赁、参股、购买区企业，凡符合法定投资条件的，经对外经济贸易部门批准，可以按照外商投资企业对待。
第十六条 国内企业事业单位或个人来高区兴办高新技术企业、产品出口或公益事业，自投产之日起两年内由财政返还已征地方所得税。举办第三产业，经税管部门批准后，在一定期限内免征或减征地方所得税，高新技术产品经认定后按税法规定享受优惠。
第十七条 利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，可在5年内减征或者免征所得税。
第十八条 企业事业单位进行技术转让，以及在技术转让过程发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得，年净收入在30万元 以下的暂免征收所得税，超过30万元的部分，依法缴纳所得税。
第十九条 国营、集体、私营企业和股份制企业，用在高区经营的利润继续投入扩大再生产，经营时间在3年以上的，由同级财政退还缴纳的地方所得税。
第二十条 私营企业员工计入成本费用的工资标准，可以在年人均4200- 5400元内掌握，确需超标准的报经税务部门批准。
第二十一条 高区内所需下列农转非和进市指标不受限制，并免收城市增容费。高区根据有关规定上报市政府批准后，计委、公安、粮食等部门直接办理有关手续。
(一)外商投资者，允许其聘请国内亲友在投资兴建的企业就业，并安排适当数量亲属在高区落户或农转非。直接投资在50万美元以上的可安排1人，100万美元以上的可安排2个。随其投资额增长，可依比例增加进市或农转非人数。
(二)国内投资者每投入100万元以上的，可在高区内按规定解决宅基地一处。
(三)高区内的农民，个人或合伙在高区投资兴办的企业的，可优先安排农转非。其它农村人口根据占地情况，按规定分期批农转非。
第二十二条 外地干部职工进高区工作，属于急需的高、中级以上职称的专业技术人才，进市指标优于照顾。
第二十三条 在高区内管理、服务机构和事业单位职工，可向上浮动一级工资。经考核应聘到高区工作的应届大中专毕业生、研究生、归国留学生，可直接实行定级工资，并在工作满一年后上浮一级工资。高区内评聘专业技术职务，实行双轨制。评聘中级以上职务的结构比构比例可适当高于区外同类单位的结构比例。
第二十四条 对引荐合资、合作、独资项目，引荐资金、技术、人才、领办或创办企业的有功人员，按市政府和高区管委会有关规定，给予酬谢或奖励，贡献特别突出的，实行市长特别奖，或推荐到省级国家给予奖励。
高区鼓励市内外企业事业单位、公民个人或其组织来高区投资或兴办各类企业或事业，凡占用土地在15亩以上且投资额在500万元(包括自筹的贷款) 以上的企业法人，投产后年上缴地方税金在100万元以上， 一次性奖励建筑面积80 平方米以上的三室一厅住房一套，年上缴地方税金在200万元以上的， 一次性奖励国家豪华桑塔纳轿车一部。并根据贡献一表现，给予精神奖励。
第二十五条 本优惠政策暂行规定，由高区管委会监督实施，并负责解释。
第二十六条 本规定自发布之日起施行。